取消农业三税需要解决的五大问题

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从财政经济理论分析，取消农业三税，意味着政府将大幅度减少甚至基本取消来自农业的收入，财政需要通过收入和资源的再分配，将非农产业创造的资源向农业大规模转移，用工业和服务业的收益反哺农业，以满足农村公共服务的需要。然而这一举措的实施，将会对现行的政府间财

政关系、农村基层政权、农村公共服务的供给方式和管理产生巨大的冲击和影响。取消农业三税起码有以下五个相互联系的问题需要解决。 中央以及省级财政等上级财政的

改革成本和承受能力

这个问题需要从两个角度进行全面分析。一个是农村公共服务的资金供给角度，一个是需求角度。从供给角度分析，农村公共服务的资金供给在农村税费改革以后，似乎主要来自新的农业税。从这一假定出发，新的农业税应该是作为维系农村基层政权指农村县、乡两级政府以及村级准政府组织运转和农村公共服务的主要资金来源。取消农业税，如果不考虑开辟新税收财源的话，就意味着这部分资金的来源要由中央、省和市级财政来承担。能否承担以及如何承担这部分改革的成本是首先需要解决的问题。

根据国家税务总局农税局的统计，2002年全年农业三税农业税、牧业税和农业特产税实际征收入库493．7亿元，其中农业税384．43亿元，牧业税1．57亿元，农业特产税107．7亿元。按照大数估计，2003年农业三税的总量不过600亿元左右。从这个角度和数量来分析和作出判断，农业三税的取消对于中央和省级财政的压力并不很大。

但是从实际的需求角度，并对目前农村公共服务实际运行的资金来源状况进行全面分析，得到的判断和结论可能大相径庭。下面列举三个方面的数据来说明。一个是国家税务总局许善达主持的“农村税费改革研究课题组”所提供的《取消农业税，改征增值税》的报告：据农业部统计，2000年全国对农民征收的收入总量为1779亿元，其中农牧业税、农业特产税为335亿元，只占18．8％，其他各项收费1444亿元，占81．2％。另一个数据是来自2004年2月中国税务学会会长杨崇春的报告，根据农村税费改革前一年调查资料分析，农民一年缴纳的各项税费合计平均每人为195元，其中税收负担只有46元，仅占农民负担总额的23．59％，而其它税外负担为149元，所占比重高达76．4l％。第三组数据是财政部全国农村税费改革办公室统计，1997～2001年各年税费规模分别为1225亿元、1407亿元、1304亿元、1315亿元、1199亿元，其中农业税收占整个税费总规模的比重约为25％左右；“三提五统”约占50％左右；其余为各种社会负担，包括教育集资，劳动积累工和义务工中的以资代劳款等。上述三组数据从不同角度得出的结论是相同的：从农村实际的维持公共服务运行的资金需要和全部供给来看，大头不是来自农业三税，而是来自各种摊派和收费等税外收入。

因此，在五年取消农业三税后，为了维持农村各项公共服务的正常需要，中央、省和市级财政所需要承担的改革成本和转移支付规模不是仅限于所取消的600亿元左右的农业税，而起码是1600亿～1800亿元左右的农村公共服务的资金需求，亦即农业税收的3倍左右，这还不考虑基层财政的债务问题和农村公共服务的完善所需要的资金增长。如果只按照农业税收来考虑改革的成本和转移支付的规模，那么，即使取消了农业税，按同等数量增加上级财政的转移支付，但是由于这部分资金只相当于农村公共服务所需资金的l／3左右，短缺的资金将仍通过摊派和收费等非税方式进行筹集。这样不仅难以解决农民负担问题，反而可能导致农村收入分配关系的进一步混乱。为了防止上述情况的发生，就需要按照农村现实维持公共服务的1600亿－1800亿元左右资金规模进行转移支付，那么必须对中央、省级、市级的财政承受能力进行全面分析，测算五年的滚动预算，做好全面的改革预案。否则，可能难以避免财政赤字规模的急速扩张。

为此提出以下建议：一是对于农村公共服务所需要的资金，打破原有的基数法，通过典型调查确定数量标准，包括政府机构的人员定编、经费定额，义务教育经费的合理定额等，然后确定总的转移支付规模；二是对确定中央、省级和市级政府所应承担的责任，以及各自承担转移支付的规模；三是采取区别对待经济发达地区、中等发达和不发达地区的转移支付政策，经济发达地区的农业税取消后，可以由省级财政承担转移支付的主要责任；四是有关部委要全面做好改革成本的预算，以便由财政部做好中长期的滚动预算，防范政府的财政风险。

农村基层政权的

稳固与重构

取消农业三税以及改革的成本有多大，与政府级次的设置有密切关系。地方政府级次越多，改革的成本就会越高；反之，减少政府的级次和基层政府的数量，就能够降低改革成本。但是不可忽视的是在取消农业三税的过程中，必须保持农村基层政权的稳固，这关系到整个农村乃至全社会政治经济的稳定。

多年来，对于政府级次设置和农村政府组织设置存在不同的争论意见。比较一致的看法是目前中国五级政府的级次过多，消耗了大量的财政资金，加重了纳税人的税收负担，应该压缩政府的级次。意见的分歧主要产生在如何减少政府级次，去掉哪一个政府级次的问题上。主要的观点和做法有：1．撤消或虚化地市、乡镇两级政府，将它们变成上级政府的派出机构，尤其对于撤消或虚化乡镇政府的呼声更高。将政府级次变成实三级——中央、省和县、加两个半级——地市和乡镇的架构。在实践中，浙江、安徽等省级地方政府在管理中创造和尝试省直管县的模式。2．撤并乡镇政府，减少乡镇政府数量。从1998年开始，中国开展了乡镇撤并、精简机构工作。截至目前，全国已有25个省份基本完成这项工作。乡镇总数由撤并前的46400多个减少到39000多个，五年撤消了7400多个乡镇。3．在地方政府层面上，要强化两头：一头是省级，一头是基层政权。基层政权的重构，可以采取县乡两级政府合并为一级政府，即扩大县级政府数量，缩小县级政府所辖范围，同时取消乡镇级政府。

笔者比较赞成第三种意见，主要理由是，中国具有特殊的国情，根据特殊国情必须保持农村基层政权的稳定和有效运转。特殊国情包括：一是土地的公有制，即农村土地以集体所有制为主的土地制度。这种制度实质是基层政府以及村级组织作为农村居民的代表，实现农村土地的集体所有。尽管这种实现形式在现实中存在着大量的问题，但是在没有找到新的土地所有制替代方式的时候，这种实现形式依然要发挥其维持农村土地集体所有制关系的作用；农村基层政权是宪法确定的农村土地制度的执行和维护者，村级准政府组织是维持土地集体所有制的现实载体，它们共同贯彻中央政府的联产承包责任制、协调土地关系、农业结构调整等重要农业政策。二是众多的农村人口。中国农村人口密度比经济发达国家要高得多。农村社区的服务和管理的对象密集度决定了基层政府的个数要多，所辖区域不可能过大。三是中国正处于经济体制的转轨期，尤其是在全面建设小康社会的历史过程中，农村的变革将是巨大的。在消除城乡二元结构、工业化和城镇化的过程中，将有大量的问题需要政府来解决，中国以政府为主导的渐进式改革路径还将发挥积极的作用。鉴于以上的特殊国情，中国农村基层政府所担当的职责要明显多于经济发达国家和土地私有制国家。

因此在取消农业三税后，通过各级政府财政的转移支付，满足农村基层政权和农村公共服务的资金需要，稳定基层政府的服务和管理，并不断地对其进行改革，是至关重要的。

农村公共财政资金的

管理与监督

取消农业三税和各种收费、摊派后，在一段时期内，农村公共品供给的财政资金中很大部分将来自中央及地方各级政府财政的转移支付。从经济学上讲，无偿转移支付资金具有明显的“免费午餐”性质。要提高“免费午餐”的效率，制止资金的浪费，并使资金使用者不去追逐“更多”的资金，必须对受益的农村政府和提供各项公共服务的行政事业主体制定更为严格和科学的管理监督制度。否则，农村公共服务的提供可能成为一个“大黑洞”，搞得不好会拖垮中央和省级财政，使得政府财政背上巨额赤字和债务的包袱。

根据国内国际经验，需要建立和完善以下制度和机制：

1．对政府的行政事业单位实行明确和严格的定员、定编、定额标准，并坚决不允许突破这个标准。杜绝通过自筹经费，随意增加人员编制的做法。

2．建立绩效业绩考核制度和政府问责制，对财政资金的使用要进行切实的绩效考核；对于达不到绩效考核标准，或者出现工作差错，工作失职者，要通过建立政府问责制，追究责任，给予应有的处罚。

3．建立公民对政府工作人员实施有效监督的机制。上述两点可以看作是上级政府对下级政府的管理监督制度，但仅有“上”对“下”的管理监督是不够的。需要建立一套行之有效的“下”即公众对“上”即政府的监督机制。这种监督机制还需要制度的创新和推广。

财政转移支付制度的

规范与完善

取消农业三税后，农村基层政府的财政经费和公共服务所需资金相当大的部分无疑需要中央、省和市的各级财政增加转移支付规模。新增的转移支付资金在三层上级财政之间如何分担，显然对已经形成的中央和地方政府、地方各级政府间的财政分配关系是一个挑战。

在一定程度上重新划分和确定各级政府的事权和责任是首先要解决的问题。例如农村义务教育，在取消农业税后究竟由哪级政府来承担﹖在这里必须要搞清楚一个重要的问题，即各级政府的事权、责任是否必须要求与财权和财力相匹配或者相适应﹖一种流行的认识是，应该相适应和相匹配。笔者认为，这种认识需要解释清婪。从逻辑上讲，如果在政府间划分财政收入时，就要求所有的地方政府按照本级政府的事权和责任，将收入与其直接对应起来，是不可能的。对于经济发达地区，财政收入大于支出，即收入上解地区，按照基本的公共服务需要实行事权与财权的统一是可能的；但是对于收入小于支出的地区基本是不可能的。如果可能，就不需要财政的转移支付制度了。因此，所谓各级政府的事权、责任与其财力相适应和相匹配，是指在实行财政转移支付后形成的各级政府事权、责任与其总财力的基本匹配。从上述意义上讲，不是哪级政府的财力集中得多，事权和责任就向哪级政府集中；而是考虑事权和责任的划分要有利于公共品的合理配置和公共服务的效率提高。农村义务教育这种公共品的提供，主要事权和责任应该放在农村基层政府，中央、省和市级政府的责任是通过财政转移支付制度，将经济发达、财源丰富地区的一部分财力集中起来，对经济欠发达地区的义务教育等公共服务所需要的资金缺口提供补助，使它们的公共责任与所需财力基本对等起来。目前国际上的通行做法基本都是如此。

1994年分税制改革以来，中国财政转移支付制度的建立和完善正朝着国际通行做法和正确方向前进，但是由于各种原因，转移支付制度的建立落后于整个经济体制改革和经济发展的速度，财政转移支付均等化作用过小，使得经济发展所带来的地区差异拉大的局面难以扭转，反而有所扩大造成地区差距拉大的原因非常复杂。对于这种情况，国际上的一些公共政策专家和国内的一些专家学者提出了一种误解性意见，认为中国当前存在的基层财政困难和均等化程度降低，是1994年分税制改革以来各种上级财政集中财力所导致的。我的看法恰恰相反，上级政府集中财力是解决地区间不均衡的重要前提条件，这是分税制改革以来取得的重要成果，决不能因为存在一些问题而走回头路。问题在于，1994年分税制改革的不彻底性，以及政府间财政转移支付的结构存在问题，具有均等化作用的转移支付规模过小，而固化地区利益的税收返还和体制补助依然数量很大。简而言之，应该沿着1994年分税制改革以来的正确方向，加大改革力度，尽快建立起符合中国国情的规范的政府间财政体制和转移支付制度。

取消农业三税引来的政府转移支付问题，对整个财政转移支付制度的建立和完善是一个直接的推动，应该借这个动力，推进转移支付制度的彻底改革。

统一城乡税制

取消农业三税是否等于农村成为“无税区”或农业成为“无税产业”，从中长期看是必须解决的问题，应该做好这方面的调查研究。

中国地域辽阔，客观上存在着各地的人口、资源禀赋的差异，加上各地经济发展的不平衡，从事农业生产的地区之间发展状况也存在很大的差异。就是在比较富裕的一个村落内，富裕户和贫困户的收入、财产差异也十分明显。从税收的公平原则和财政的均等化要求来看，农村或者从事农业行业内部的收入再分配也是合理和必要的，是不可忽视的。农村的高收入者也应该纳入城乡统一税制度之中，而且越早动手做这方面的调查研究和制度设计越主动。

目前在统一城乡税制问题上，国内还存在着明显的意见分歧，尤其对于农村土地是否还要征税或者需要交纳地租，都值得很好地研究。统一城乡税制更是涉及增值税、所得税等多个税种在农村如何征收，是否在统一税制下，对农村设置特殊的优惠政策。这些问题都需要在取消农业三税的过程中，做大量的调查研究，在城乡统一税制的大原则下，设计适宜的新税制方案，防止在新旧政策和制度转换过程中，形成管理上的真空。