实行国土永用制度，开启全面小康建设

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关键词：统筹城乡发展、农村土地制度、家庭承包制、国土永用制、土地使用权、以地换保、养农推工、建县成市、离土进城、国土永用权证。

一、统筹城乡发展、全面建设小康的现代化新阶段，正在呼唤新的农村土地制度，以便“三农”凭借土地使用权换取大量所需资金

我国的工业化或现代化，在本质上，就是农业的现代化、农民的市民化和农村的城市化。这是一个大量农民必然也必须离开自己土地的过程。在这个过程中，一方面是农业的企业化，产生出大批的农业企业经营者；另一方面是大量的乡村农民不断地转移为城里市民。中国现代化的完成之日，就是今天的绝大多数农民完成市民转变之时。不想看到或不想正视这个过程，不积极创造条件来促进这个过程的尽快发生与平稳发展，甚至惧怕或以各种理由来延缓这个过程，无异于惧怕和阻碍我国的工业化或现代化。

那么，怎样才能稳妥积极地推动农业企业化？怎样才能稳妥积极地促进大量的农民变市民？除了各种适当的配套政策、法规、程序等，最根本的前提条件有两个。一个是土地可以在市场上有偿地、自由地、规范地流转，否则，农民难以真正离开土地，以规模或集约经营为特点的农业企业难以真正形成。一个是“三农”能获得大量的、足够多的初始资本，否则，除了农业因无足够投资而难以现代化，更重要地，因无足够的资金支持，离开土地的农民不能在城里安居乐业。需要特别指出的是，这两个前提条件，彼此相联，都与土地制度相关。现有农村土地能否和怎样流转，显然直接涉及农村土地制度。需要做些说明的是，“三农”能否获得大量的、足够多的初始资本，也直接涉及农村土地制度。

农民变市民所需要的大量初始资本从哪里来呢？从提高农副产品价格来？尽管必需、可行，但幅度有限。在一个半农业半工业半现代化的经济下，农产品价格过高，会伤及经济的平衡与发展。从政府的各种财政补贴来？尽管必需、可行，但在我们这样一个大的、特殊的发展中国家，需要用钱的方面太多，财政支持非常有限，远远不够统筹城乡发展的需要。从银行或民间对“三农”的投资和贷款来？在目前的各种相关体制下，由于投资“三农”成本高、风险大、收益低，各类银行和投资者对“三农”不仅望而止步、而且不断地抽离。

那么，农民变市民所需的大量资本究竟从哪里来呢？除了适度提高农产品价格和加强财政补贴，自然只有从“三农”本身来，从“三农”自己可以利用的的经济资源来。哪些是“三农”可以利用的的经济资源呢？回答自然是除了土地，还是土地。土地、只有土地，才是“三农”唯一可资利用的的经济资源。让“三农”凭借土地来取得现代化所需的大量初始资本，自然直接涉及农村土地制度。

所以，统筹城乡发展、全面建设小康的现行实践，是我国经济改革和发展的新机遇和新阶段。这个现代化的新阶段，正在呼唤新的农村土地制度，以便“三农”能够凭借土地使用权取得农业企业化和农民变市民所需的资金。

二、“集体所有、家庭承包“的现行农村土地制度，由于模糊的集体性质和有限的承包期限，在本质上不利于“三农”以土地使用权取得贷款和资金

事实上，应该让农村土地适当地在市场上流转，我国政府已经有明确的认识、规范和措施。2003年1月开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》，除了再次肯定农村土地的“集体所有、家庭承包”，重在明确宣布：集体土地的家庭承包权，30年不变，可以在平等、自愿、有偿的原则下以承包方为主体在市场上流转。但是，“集体所有、家庭承包”的土地制度，即使承包权30年不变，由于其模糊的集体性质和有限的使用期限，在本质上不利于土地的市场流转，不利于“三农”以土地使用权取得大量的贷款和资金。

首先，农田所有权属于“集体”，目前尚无法理依据颁给农民可自由转让的土地使用权凭证；而且，各种不得已的或合理的原因，使得土地承包分配需要经常地做小幅调整。这样，倘无“集体”或“村”的允许，农户无权单独地、自主地抵押或出让自己的土地承包权；实际上，农户直接以个人名义抵押或出让自己的土地承包权，也没有任何银行、法人和机构会接受。

其次，作为最低行政性单位的“村”，同时代表着经济上的“集体”。农田集体所有制下的家庭承包制，摒弃了“村（队）为基础”的合作经营方式，却从根本上保留了“三级（县、乡镇、村）所有、”、“政企合一”的管理模式。因此，无论在法理上或在实际操作上，农田承包权的流转，很难做到依农户的意愿、以农户为主体，由村、乡乃至县市各级政府单位包办，实属合法合情、在所难免。

再次，联产承包后，农户单干，集体基本上名存实亡。况且，随着大批的精壮劳动力离乡打工、很多农户离土进城，“村集体”正在逐步解散、变形，不再是稳定的经济实体。在这个情况下，所谓农田“集体”所有，实属产权虚位不清。

最后，30年有限的承包权期限，使承包权的市价逐年递减至零，且不排除“村”因特殊情况收回承包权的可能。土地承包权的有限期和不完全确定性，严重影响土地的保养性使用与长期性开发，从而限制和妨碍土地承包权的抵押、买卖等市场流转。

总之，要统筹城乡发展、全面建设小康，要稳妥积极地推进我国的工业化，要把今天的农民尽稳、尽好、尽快地转变成市民，需要让现有农村土地在市场上有偿、自由、规范地流转，需要让“三农”凭借自己的土地使用权获得大量的、足够多的初始资本。然而，“集体所有、家庭承包“的现行农村土地制度，由于模糊的集体性质和有限的使用期限，在本质上不利于农村土地的自由流转，不利于让“三农”凭土地使用权取得贷款和资金。因此，必须在不触动现有家庭承包制利益格局的前提下，改革现行的家庭承包制，建立新的、有利于农业企业化和农民变市民的农村土地制度。

三、以“国家所有、农户永用”代替现行的“集体所有、家庭承包”，让农户独立自主地凭借国土永用权证换取现代化所需资金

关于改革现行农村土地制度的建议很多。归纳起来，大概有这么三大类。

（一）把土地交给承包的农户私有。私有化农村土地的支撑点在于：把土地这个农民唯一可能拥有的财产赋予农民，让农田自由流转，使“三农”能够凭农田所有权取得必要资金。但是，私有化农田，除了理论上众说纷纭、不一而衷，更有实际操作上的困难。例如，现有的农田土地分配状态，乃建国后县乡各级政府多次或大或小调整重划的结果。一旦私有化农田，势必引起各地各村关于过去土地调整重划的争论。如果能找到一种农田制度，既能达成农田私有化之有益于现代化的功效，又能保持土地公有、避免理论上和操作上的困难，岂不是更好吗？

（二）根据新情况、新问题进一步改善现行土地家庭承包制度。这种主张立足在“稳定”这个基点上：改善和继续家庭承包制，可以稳定农村现有经济利益格局，为离土进城的农民留一条退而可自耕自给的后路，从而保持农村现代化的平稳进行。问题在于，首先，“集体所有、家庭承包”的农田制度，自1978年以来，曾经是先进的、符合农村经济状况的、顺应农村生产力发展的，但在今天的新的发展阶段和发展机遇下，如前所述，已经变得相对保守、变得与农村巨变中的经济状况不符、甚至不利于农村现代化的继续。其次，在农村每日每时都在发生农民离土进城的前所未有的巨变的今天，如果没有大量的资本注入，没有新的经济增长，只是用稳定不再先进的土地制度来求稳定，恐怕很难达成真正的、长治久安的稳定。只有以发展求稳定，把稳定建立在符合新形势、新潮流的土地制度之上、建立在更高的经济基础之上，才可达成真正的、长治久安的稳定。再次，离土进城的农民所需要的，不是一条自耕自给的退路，而是一个健全的社会保障系统和充分的就业机会。把农民绑缚在土地上，让进城的农民拖着自耕自给的辫子，是对完全的市场经济的一种恐惧，对完全工业化的一种戒备。如果能找到一种农田制度，既能保持现行农田承包制的利益格局，又能稳定地促进农民大量离土进城，岂不是更好吗？

（三）让农户永久使用所承包的土地。这个目前尚未形成较大影响的主张，有几种不同的说法。例如，在保持农田集体所有的前提下，实施农户永久承包制度，即所谓“集体所有、农户永包”制度。或者，明确宣布农田属国家所有，交给农户长久地（如999年）租用，即所谓“国家所有、农户长租”制度。再或，明确宣布农田属国家所有，交给农户永久地使用，既所谓“国家所有，农户永用”制度，或曰国土永用制，亦叫国土永租制或国土永佃制。在农民离土进城的浪潮下，“集体”逐步瓦解，名存实亡，仍然坚持“集体所有”越来越与实际情况不符。至于，999年的长租，在土地国有的前提下，与永租没有多大区别，但却会引起土地使用权交易上的很多麻烦与不便。因此，国土永用制，是比较稳妥与合适的选择。

国土永用制，主要包括农村土地的“国家所有，农户永用，自由流转”等三个方面。

首先，所谓“国家所有”，就是一切土地、包括农业用地，永远属于国家代表全体公民共同所有。政府规定国有土地的用途、性质，非经政府批准，土地使用者不得擅自更改所用土地的性质与用途。拥有土地所有权的政府，有权向土地使用者收取或减免国土租金或国土税。如果需要，经过公开程序、合法手续和公平补偿，政府可以从使用者手中购回国土的使用权。

其次，所谓“农户永用”，就是政府赋予农户对现在所承包土地的永久使用权，并颁给农户具有法律效力的国土永用权证。就是说，国家把农村的国土使用权交给农户个人所有和自由处置。某块土地的国土永用权证，是该证持有者拥有永久使用该块土地之权利的法律凭证。国家保护国土永用权的神圣不可侵犯。

再次，所谓“自由流转”，就是以国土永用权证为载体，国土永用权以继承、赠送、转让、租赁、抵押和买卖等各种方式在不同主体之间流转。按照相关的法规、经过正当的程序和支付合理的价格，任何合法的主体均可取得国有土地的永用权。法律保护国土永用权的自由、平等和有偿流转不受任何侵犯。

国土永用制既基于、又根本不同于土地家庭承包制。一方面，国土永用制明确土地属于国家所有，摒弃了现行的、主体不清的所谓“集体”所有制。另一方面，国土永用制将国土使用权及其使用权的处置权明确地、永远地、完全地交给了目前承包的农户。这样，既保持了现行家庭承包制下土地的分配与利益格局，保持了国家对土地的必需的最终控制与调节，又为农村土地流转和吸引“三农”投资创造了前提条件。

国土永用制，一方面，不用改变土地的公有现状，避免了理论上的纷争、体制上的混乱和操作上的困难。另一方面，明确地把国土使用权交给农户个人所有和自由处置，故能达成农田私有化之有益于现代化的正面功效。从本质上讲，国土永用制实际上等于把土地这个农民唯一可能拥有的财产赋予了农民，从而使农田自由流转、“三农”凭农田取得必要资金成为可能。

国家所有土地，农民或其它经营者通过支付平均或相应的级差地租取得国有土地的经营权。在这里，实行了土地生产方式上的“政企分离”，实行了土地的所有权与使用权的分离：土地的所有权属于国家，土地的经营权有偿地交给农民或民营者。

四、实行国土永用制，开启全面小康建设，推动农业企业化和农民变市民

国土永用制引致我国农村城市化、工业化的具体进程，可以从下面若干阶段和状态来概括。

准备阶段或初始状态：根据农村土地目前的家庭承包划分，对显然不合理部分做相应调整后，政府无条件地赋予农户对目前所承包土地的永久使用权，并发给具有法律效力的国土永久使用证书。

启动阶段或借贷阶段：部分、甚至相当多的农民，将其拥有的国土永久使用权作为抵押，取得一定量的贷款或资本，或用于耐久性消费，或用于扩大农业再生产，或用于副业经营，或用于从事其它工商服务经营。

由于以国土永用权作为抵押，大量的信贷资金或投资资本由城市流向农村，形成“三农”市场化、工业化所需的初始资本。这是一个可能出现通货膨胀的阶段。

发展阶段或城市化阶段：若干年下来，一些专事工商服务行业的农户、一些外出谋生的农户和一些经营不善的农户，会出卖自己的国土永用权。少数经营得好的农户和农产业投资者，则购买国土永用权。这是一个国土永用权集中、大多数农户向工薪阶层转化的过程。另一方面，原有农村之工商服务经济的发达，也提出了对专门从事工商服务行业之工薪劳动者的需求。其结果，国土永用权逐步向少数农业经营者或投资者集中，以便集约经营。与此同时，大量的工薪劳动者产生出来，在就业市场上寻找工作。

由于大量的农民会因各种各样的原因离土进城，离土进城农民的安居乐业，成为全面工业化的中心问题。这是一个艰苦的阶段，一个有可能导致就业压力上升的阶段。

完成阶段或完成状态：经过几年、十几或几十年中的若干次国土永用权买卖高潮，60％至80％的农户完成向工商服务行业的转变，国有农业用地的永用权逐步由少于20％的农业经营者或农业投资者所掌握。中国农村也就完成了第一次或初始的全面市场化或工商化。

应该重复指出，既然我们知道，无论如何，以农养农、靠农发农的路子是走不通的，提高现有农民收入的根本，在于让大量农民离土经商务工、让少量农民从事农业企业化经营。既然我们知道，工业化的实质，就在于把农民从束缚他们的土地上解放出来、让他们成为城市居民。那么，我们就应该千方百计地帮助农民尽快地、稳妥地离土进城。所以，问题的关键不在于，要不要推进这个过程，因为这是一个必然的过程、一个“三农”现代化的必由之路；问题的关键在于：应该怎样推进这个过程？在推进的过程中，怎样保持经济的平稳持续发展？怎样协调各个方面利益分配格局重组的公平合理？

五、实施国土永用制之若干问题的对策：以地换保、养农推工、建县成市

实施国土永用制，虽然基本不会变更现行承包制下土地在农户间的分配，但作为一场深刻的、广泛的，会牵涉农村和全国的方方面面，会产生多种多样的问题。下面，就可能产生的几个主要问题及其对策做一些简要的讨论。

问题与对策之一：养农推工，提高农村土地永用权的出让价格

国土永用制的主要功能在于，通过土地的抵押与转让，使农村获得发展所需的原始资金。但在目前，农业产出价值低，县市乡镇的各类投资回报率低，导致土地使用权的价格很低。依目前这么低廉的价格抵押或转让土地，“三农”很难吸引足够的资金、信贷和投资。

那么，如何提高农村土地使用权的出让价格呢？简单地说，养农推工。

为了保证人类生活最基本的衣食住行，为了保持国民经济的稳定，在现代市场经济下，农业是要“养”的。只有“养”好了农业，才能稳定和推动工业的发展。这里先交待如何“养农”，在后面的相关地方再讨论“养农”如何“推工”。“养农”的政策至少包括：1、对农产品价格实行补贴；2、减免农业税费；3、对在县市乡镇以下各行各业的投资实行“减税贴息”，以提高在农村城市化、农业企业化方面的投资回报率。4、规定农业用地永久使用权的最低出让价格和分期支付的优惠。这些“养农”政策，运用得好，与大力发展中小城镇相配合，可以使农地永用权的市值提高1－2倍。如果农地永用权的平均价格为3万元人民币左右，包括一些荒湖、荒山、荒滩在内，全国按9亿亩农村土地计算，农地永用权的总市值约为27万亿人民币。这样，国土永用制，盘活了在家庭承包制下不怎么值钱的农业用地。并不需要出卖、只需要抵押国土永用权，“三农”就可以获得大量的贷款，等于给中国农村一下子注入了约相当于我国目前三年国内生产总值的资金。

问题与对策之二：以地换保、建县成市，让离土农民安居乐业

实行国土永用制后，一部分农民会自愿出让土地永用权，到城里安居乐业。一部分经营得好的农户会购买一些土地永用权，从事较大的农业企业化经营。还有较少部分的农户或因经营不善、或因天灾人祸，为了还债和生活，不得不出让土地永用权。保持农民大量离土进城过程中的稳定，最根本的，就是如何安置这些被迫失去土地的农民？如何让离土农民安居乐业？

首先，有一个进一步解放思想、正确认识的问题。（1）“耕者有其田”，是说让从事农业经营的人拥有土地，并不等于让今天的每一个农民永远所有土地。今天的大多数农民，随着工业化和城市化，必须、应该、也必然会放弃土地，加入现代城市居民的行列。问题的关键，不在于是否让今天的每一个农民永远拥有土地，而在于是否能够把今天的大多数农民安全地、平稳地、尽可能快地安置到现有或新建城市里。如果能够吸引足够的资本、培养良好的条件，以利实现农业企业化、农民市民化，为什么一定要让今天的每一个农民永久承包土地呢？（2）土地，是农民最后的保障，但并非市民的最后保障。离土进城的农民所需要的，不是严格的土地保障制度，而是一个健全的社会保障系统；不是一旦在城市找不到工作便回家种地，而是充分的就业机会。如果能够吸引足够多的资本，为进城农民建立良好的社会保障系统和创造足够的就业机会，为什么一定要让今天的每一个农民永远拖一条退而自耕自给的尾巴呢？（3）由于各种各样的原因处在贫困状态的农民，没有理由相信在国土永用制下比在家庭承包制下更多。特别地，实行国土永用制，以土地换取的大量资金会促进农村经济、从而全国经济的长足发展。经济发展后，收入普遍提高，不仅贫困农民的数量会减少，而且政府会有更多的财政收入救助贫困农民。

怎样为进城农民建立良好的社会保障系统呢？简单地说，以地换保。

为离土农民成立全国性的养老保障系统、医疗保险系统和失业保护系统。资金来自三个方面。（1）从农民出让国土使用权所得补偿中抽取。制定离土农民保障法，规定无论是被迫还是自愿出让土地永用权，都必须按规定的比例在成交时首先向有关部门缴纳“离土保障金”。“离土保障金”是建立离土农民保障系统初期所需资金的主要来源。（2）财政做一些适当补贴，以帮助建立离土农民保障系统。（3）离土农民保障法规定，进城打工的农民，无论在什么地方从事什么行业，享受城里职工一样的待遇，由雇主按规定缴纳一部分社会保障金，自己从工薪中缴纳另外一部分。

如何为进城农民创造足够的就业机会呢？简单地说，建县成市。

在今天的生产技术高度下，只要存在足够的资金或信用流，建乡成市的过程本身，即以农村人口为主转向以城市居民为主的过程本身，会自动产生出“农转非”劳动大军的充足就业机会。

（1）离乡进城的农民必然有衣食住行、科教文卫、服务管理等各种需求，这些需求自然会产生相适应的就业机会。如表一所示，根据我国90年代的经济结构，每新增100个城市劳动人口，需要至少50个人提供水、电、煤、气、邮、运输、贸易、餐饮、地产、科教、文卫、政府管理等各类服务。根据美国90年代的经济结构，则需要至少80人。那么，如果新增3亿城市劳动人口，则至少需要2亿就业人员来提供各类服务。

（2）我国工业化的完成，可能需要将至少6亿农村人口、近3亿现有农村劳动力转移到城里安居乐业。如果现有的约40个大城市还能吸收1亿人口左右，此外尚需建成约300个平均人口为150－200万的城市。现在，很多县已经改制为“市”，但要真正地建成城市，还有很长的路要走。要扩建或建成这么多的城市，而且还要达成农业的现代化，包括材料、施工等在内的建筑就业人员，恐怕需要的劳动力不在5000万以下。

（3）6亿多农民变成了市民，会产生大量的工业品需求。即使按每100个城市劳动人口只需要20个劳动力制造产品，新增3亿城市劳动人口，也会产生6000万个制造行业的就业机会。

当然，我国工业化过程中的这些就业机会及其实现，尽管存在完全足够的科技和生产力发展水平，但缺少了足够的资金，严格地说，缺少了足够的、健康的信用流，是不可能成为现实的。这就是为什么要推行国土永用制，因为国土永用制能够给“三农”、给我国的工业化带来足够的资金、足够的信用流。

问题与对策之三：养农推工，走统筹城乡发展、城乡内需推动的工业化道路

实行国土永用制的宗旨，在于让“三农”凭借土地永用权取得农业现代化、农民变市民的足够资金和信用，在于让政府在合理的限度内尽量地从各个方面支持农业，从而带动农村的城市化和农业的现代化。在这个意义上，实行国土永用制，就意味着走一条“养农推工”的工业化道路。这就产生了两个需要回答的问题。第一，为什么要走“养农推工”的工业化道路？第二，“养农推工”这个策略能够使我国达成工业化吗？

为什么要走“养农推工”的工业化道路？这是因为，除了“出口拉动”的战略，还必须实行统筹城乡发展的战略，方能达成我国的全面工业化和全面小康建设。

到目前为止，以农民向市民转化为特征的工业化，在几乎所有已经或比较发达的国家与地区，无一不是沿着“出口需求拉动”的战略道路来完成的。事实上，无论欧美日等先发达列强、还是台韩新港等新进，在各自工业化的当时，都存在一个持续地超过其出口生产能力的国际需求。但是，很遗憾地，不仅目前、而且恐怕在将来的很长一段时期内，对我国来说，不可能存在“持续超过我国出口能力的国际需求”。这，使得我国不能、至少不能完全依靠出口需求来拉动农业劳力转移。这一是因为我国工业化整体水平相当低，没有国际上独占鳌头的先进产品和产品群；二是因为人口为世界四分之一，劳动生产能力巨大无比，像台、韩、新、港等工业化时享有的持续地超过它们出口能力的国际需求，我国不仅现在没有，将来也永远不会有。所以，出口需求拉动的战略，可以使首先开始工业化的列强工业化，可以使小经济体比较快速地追赶发达国家，但不能使我国全面工业化。

如果不能完全地或主要地依靠外部的出口需求来拉动工业化，我们必须依赖内部的发展需求来推动工业化，这就是统筹城乡发展。其实质内容，就是“养农推工”，即通过培养农村向城市、农民向市民转化的内在需求来推动工业化。

那么，“养农”能否真正“推工”呢？具体地，补贴农产品价格、减免农业税费、对县镇投资“减税贴息”、让“三农“凭土地永用权获取大量信用和资金，诸如此类的“养农”措施，会使大量的社会资金、投资信贷和财政收入流向“三农”。那么，城市怎么办？市民的就业压力怎么缓解？这类问题，主席早在一九五六的《论十大关系》中就做了清楚的阐述，建国以来的经济实践也已经反复地做了回答。借用主席的话说，我们对工业化和全面小康究竟是真想还是假想，想得厉害一点，还是差一点？如果是假想，或者想得差一点，那就打击农业、农村和农民，对它们少投点资、少点支持。如果是真想，或者想得厉害，那就要注重农业、农村和农民，对它们多投点资、多点支持。经济理论和经济实践都是这样告诉我们的：农业发展了、农村富有了、农民有钱了，会购买更多的工业品和劳务，由此会促进商品劳务的增长、就业的增加和城市的发展。在一个农村人口占70％以上的国度，农民的需求从根本上制约着整个的国民有效需求，从而制约着整个国民经济的发展。“养”好了农，农民的商品劳务需求大幅度地上去了，国民的有效需求就大幅度地上去了，国民经济也就能得到长足的发展。

问题与对策之四：规范流转，完善国土永用的制度及其实施

国土永用制的建立、实施与完善，需要相当长的时间来摸索和实践，并非能够一祚而就。农村土地使用权可以自由流转后，如何抑制土地的过分兼并与集中，如何监管土地的合理使用，如何保持农产品生产在一个合理的水平上，如何使每一个“耕者有其田”，皆为法制、规范和管理的具体问题。例如，制定农村土地使用权流转法规，规定农田永久使用权买卖的最低价格，规定什么样的人、法人或单位可以拥有多少什么类型农村土地的使用权，等等。建立、健全农村土地市场流转的各类政策、法规、程序，建立、健全相关的各类政府与市场中介机构。制定农村土地使用的相关法令和一系列财政税收政策，规定农村土地必须按照相关的法令进行经营，以调节农业生产的结构、而保证合理水平的农产品生产。

六、国土永用制，是开启全面小康建设新阶段的钥匙。推行国土永用制，就是举起我国目前经济大局的纲。

“三农”的状况，在一个以农业人口为主的国度，乃制约经济发展的瓶颈。例如，1959至1961的灾害时期，1978年改革开放的前后，农民收入增长滞后曾严重制约各个方面的经济发展。目前，三农”不振、内需疲乏而基建高涨、就业压力和社会保障等，构成四大经济问题。其中，“三农”问题是首要的或带根本性的问题。这是因为，农民收入增长滞后，直接导致全国大多数居民对商品和劳务需求的疲乏，引起工厂和企业开工不足、投资机会减少，从而造成劳动就业和社会保障的压力。为了弥补消费需求的不足，只好大上基建投资，以保持国民经济发展的势头，因而造成结构失衡：一方面生产资料紧俏，另一方面消费品市场疲乏。所以，抓住了“三农”问题，就抓住了搞活当前国民经济全局的关键；激活“三农”，就激活了当前国民经济全局。

“三农”的问题，复杂繁多。诸如，在不断提高物质、文化生活的目的层面上，离土进城农民的劳保、医保和退保等三大社会保障，文卫科技基础设施、市政和村政基础设施、水利建设与资源保护等三大农村基础建设，增加农民收入、提高农民教育程度和改善农民医疗卫生条件等三大现实任务；在政策层面上，“多予少取”，减免税费，消除“二元”户口结构，改革和充实农村金融体系，规范农村土地的市场流转，提高农产品价格，等等；在战略层面上，大力推进中小城镇的城市化，大力推进农业的企业化、产业化，提高农民的非农业收入，等等。在所有这些问题中，农村资金和信用短缺，是最根本的问题。这个问题，不仅制约着我国农业的发展、制约着农民收入的提高，更重要地，已经成为启动全面小康建设的根本障碍。怎样将信用、投资引向“三农”、引向全面建设小康的历史的、逻辑的和现实的起点，是我国农业急需解决的问题，也是我国全面工业化急需解决的问题。国土永用制，能够让“三农”以土换保、获取大量的信用与资金，是解决“三农”问题的钥匙，是激活当前国民经济全局的钥匙，也是开启我国全面建设小康的钥匙。

纵观开国以来国民经济的起与落，无一不始于土地的所有制度或经营方式的变革。自1978年以来，“集体所有、家庭承包”代替了“集体所有、集体经营”的土地制度，更正了以往“”制下“一大二公”的偏失，开启和推动了二十多年的中国经济改革与发展。但是，自那时以来，农村的土地制度与经营方式一直稳定在“集体所有、家庭承包”这个形式上。现在，农村经济的进一步改革发展和以农民变市民为核心的工业化，要求农田使用权在市场上规范流转，要求“三农”以土地使用权换取资金。然而，如前所述，家庭承包制已经在一定程度上妨碍农地使用权的市场流转，妨碍“三农”以土地使用权换取资金。所以，新一轮的国民经济发展，新一轮的工业化和现代化，新一轮的经济体制改革，需要变革现行的家庭承包制，需要农村土地制度采取“国家所有、农户永用“这种新的形式。

总之，抓住了农地土地制度的改革，就等于抓住了我国目前经济大局的纲。实行国土永用制，就是举起我国目前经济大局的纲，会开启和推动我国经济改革和发展的新阶段，开启和推动统筹城乡发展、全面建设小康的新阶段，开启和推动我国工业化和现代化的新阶段。