赋予农民物权性质的土地承包权

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土地是农民最根本的生存保障，是农民的“命根子”。但是，据不完全统计，近几年来，全国有近亿亩耕地被征用，4000多万失地农民务农无地、上班无岗、低保无份，严重影响了经济社会的协调发展。如何确保农民的土地不再受权力和资本的侵害？国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊接受了记者采访。

确立农民按份共有的土地制度

记者：您认为农民的土地财产权应该包括哪些内容？

韩俊：土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生计的依托。只有确定了土地财产权，才能让农民放心。土地财产权包括农民对土地的占有、使用、收益和处分四权统一的土地承包权。尽管经过20多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民。这说明农民拥有的土地承包权是一种不完整的产权。因此，应将处分权有条件地赋予农户。处分权的内容应当包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包权，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。赋予农民物权性质的土地承包权，有助于从根本上解决现行土地产权关系中内含的不稳定性，增加国家对农民的产权保护。

记者：您认为如何才能让农民的土地财产权清晰起来？

韩俊：我认为，应该将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制。保障农民的土地财产权利，就是要确定“谁”真正拥有土地，明确界定土地所有者的权利和义务，并保证所有者能充分行使有关土地的权利。一般而言，以最低的一级集体组织作为土地集体产权的主体是最为可行的，因为这样有助于密切关注土地的人作出关于使用权的决定。根据这个原则，明确村民小组作为集体土地产权的主体是比较现实和稳妥的。在明确了农村集体土地的产权主体后，应当赋予农村集体组织的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等。实行农民按份共有制，有利于农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又有利于农民转变身份，加速向二、三产业转移。农民按份共有这种新型的产权制度，为农村集体土地产权人格化找到了一条可行途径。

不要打农民土地的主意

记者：即使确立了按份共有的土地所有制，但农民在面对强势部门的征地时能够保住自己的土地吗？

韩俊：现在农民上访中60%与土地有关，其中30%又跟征地有关。我国新修改的

《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但什幺是公共利益的需要，什幺是非公共利益的需要？现行《土地管理法》没有进行必要的阐释和界定。事实上，现在的征地项目早已超出“公共利益的需要”。现有的土地方面的各种法律法规远不足以保护农民的土地权利。全国人大应尽快制订《农村土地征用法》，对政府强制性取得土地进行严格限制，对征地目的和范围进行严格界定。工商业等营利性用地只能通过购买获得。土地出售的价格和相关赔偿条款必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家或政府的强制力让一般营利企业取得土地。我国从土地征用的认定到补偿费的确定和劳动力的安置等，基本由政府和用地单位说了算，广大农民在征地过程中完全处于被动状况和不平等地位。要完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院。

记者：如何确保农民土地流转的权利？

韩俊：目前，从全国来讲流转的土地还不到10%。土地流转是农民的事，绝对不要代替农民，要尊重农民的意愿。从新中国成立以来五十多年的历史看，永远不要打农民土地的主意。土地流转，必须让农民自己去选择。当然，政府也不是无所作为，政府的责任是制定规则。

农地可直接进入市场

记者：允许农民自由地流转土地，是否意味着农村土地可以直接进入市场流转？

韩俊：是的。现行法律明确规定，集体非农建设用地不能出租、转让和抵押。因城市建设和工业发展占用农村集体土地，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让。虽然现行政策对农村集体非农建设用地的流转卡得死死的，但在经济发达地区和城乡结合部，农村集体非农建设用地的流转实际上一直在自发地进行。因此，目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。必须突破现行的政策和法律框框，在农业用地经过有关批准已办理非农用地手续后，应允许除买卖以外的土地出租和转让。集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一管理。要修改相应的法律法规，在符合土地利用总体规划、城市和集镇规划，在依法办理农用地转用手续的前提下，集体建设用地可以参照国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的程序和办法，采用招标、拍卖、挂牌出让等方式出让土地使用权。这方面政策已经有了松动。例如，安徽省最近出台了《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，这是全国首部由省级人民政府的关于集体建设用地使用权流转的文件。安徽同时规定，新增集体建设用地使用权流转不得用于经营性房地产开发。安徽的这种试验可以为国家修订相关法律提供经验。