新时期促进农村经济发展的十大对策

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我国农村经济发展迈入新时期以后，一方面加入WTO迫使我国农民越来越多地面对来自国际市场质优价廉进口农产品的竞争，另一方面我国人多地少的基本国情和一家一户的小农经济造成农业生产规模效益差，农产品出口经常受到绿色壁垒的阻碍，国内农业产业结构调整效果不明显，劳动力转移不彻底，农村经济发展还没有步入良性循环。要改变这一局面，需要采取一系列有效措施，在政府管理体制、组织机制、保障机制等方面进行改革。

（一）免征农业税，消除对农产品的负保护不少国家对农业实施各种形式的保护与补贴，与此相反我国不少农产品的有效保护率（EPR）和生产者补贴等值（PSE）均是负值，表示政府对这些农产品的征税大于对它们的补贴，所以我国还存在如何消除负保护的问题。政府决策部门应改变指导思想，将从农业和农民处抽取剩余资本来支持工业发展转变为由工业化支撑起来的财政来支持农业。

许多国家都不征收农业税，免征农业税可以作为政府在WT0框架下支持农业的一个有效手段。由于我国农业税的计税方式是按照历史的产量基数确定的，因此农产品主产区农业税赋较重，免征农业税可以降低生产成本，有效增强我国农产品的国际竞争力，提高农民收入。从减轻农民负担看，由于很多乱收费总是跟着农业税来搭车收费，免征农业税可以从根本上减轻农民负担，最有效地完成税费改革。

一些地方已经开始进行对农民实行直接补贴的试点，在实际操作中有两种补法：一种是按照农民人头补，另一种是按照承包地面积补，由于农村的实际情况较复杂，有些农户人多地少，如果按照面积补这些农户就比较吃亏；而另一些农户人少地多，如果按照人头补又不合理。由于WTO规定绿箱支持只能以不刺激生产为前提对生产者提供直接支持，如按耕地面积、农业人口、收入水平为依据提供各种直接补贴，不能与产品挂钩。因此这种直接补贴搞得不好会造成新的矛盾与不公平，农民即使让耕地抛荒也可以照样领补贴，从而培养懒汉农民。农民按一种标准向国家交税，政府再按另一种标准向农民提供补贴，农村基层干部收税时难，向农民提供补贴时繁，很难做到公平合理。还不如干脆用免征农业税取代对农民实行直接补贴，这样做的优点是：既符合WTO原则，减少了黄箱与蓝箱补贴，又简化了手续，减少了农村基层干部的工作量，公正合理又不产生副作用，对农业生产贡献越大的农民从此政策中得到的利益也就越多。在一些地区已经开始了免征农业税的试点，取得了良好的效果。但政府主管部门认为在广大欠发达地区还不能推广，原因是害怕由于免征农业税造成农村基层政府财政收入的大幅度下降。实际上在这些地区收税的成本也很高，有的地方收税的成本甚至大于农业税的收入，同时这些地区征收农业税给农民造成的负担也特别重。这一问题可以通过财政转移支付来解决。

（二）推动农村基层政府机构改革与农村组织制度变革上一届政府曾下大力气进行了机构改革，但也有一个明显特点，就是机构改革只减人不减事。各级政府官员花大量精力所干的事可能恰恰不是他们该干的事，这种只减人不减事的机构改革不能从根本上精简机构。

政府机构改革的指导思想应该是：在市场经济体制下，采取小政府、大市场的策略，市场能够解决的问题政府就不要插手。目前我国大多数地区乡级政府债台高筑，据调查，全国平均乡级政府债务为429万元，到了难以维持的地步。当乡级政府不需要指挥生产、不需要向农民催缴税费、乡镇企业改制后，乡级政府就没有多少实实在在的事可干了。随着信息技术的发展，行政管理的范围也将扩大。建议撤消乡级政府，这样可以有效地精简基层政府机构，重构农村组织制度，实现管理机制转型和政府职能转变。精简全国的乡级政府机构，一方面可以有效地清理乡级政府的债务负担，另一方面可以显著地减轻农民负担，因为乡级政府的开支实际上有很大部分需要分摊到农民的头上。

在新的农村组织制度中，原乡级政府的一些重要职能部门可以转化为县级政府相应职能部门的派出机构，以市场机制作为资源配置的基本方法，通过经济手段和导向性政策来实施宏观调控。通过发展合作经济组织（如专业协会、合作社）把众多小农户重新组织起来，行使农业生产方面的组织职能，将农村合作经济组织发展成为农业产业化的主导组织模式。而村级的日常事务则可以由村民委员会处理，实行村民自治。

（三）推动涉农财政制度改革1998年以来，尽管积极财政政策在经济回升中发挥了重要的作用，但回过头来看，还存在一些问题：（1）积极的财政政策是以巨大的财政赤字为代价的，过去的5年我国累计发行建设国债6600亿元，2003年又发行1400亿元建设国债。2003年中央财政赤字达3198亿元，虽然所占GDP的比重不到3％，但却占中央财政总收入11940亿元的26.78％，再加上多年积累的国债余额、国有企业亏损、银行坏账，这些包袱已经很重了，还会越滚越重，因此巨额赤字预算不是长久之计。（2）基础设施建设并不能成为经济增长点，大型基础设施建设项目的短期经济效益不明显，对拉动内需作用不大，而长期经济效益目前还不可预料。一些地方的基础设施建设甚至出现超前现象，成为政府形象工程的产物，实际利用率很低。（3）中央财政增长过快，地方财政紧张，影响了财政对农业的投入。在全国平均GDP增长率约8％的情况下，中央财政年增长20％，而地方财政十分紧张。由于财权与事权不统一，60％～70％的财权集中在市以上，而60％～70％的事权在县以下，造成基层政府负债运行，并把负担转嫁给农民。

可以考虑逐步改变现行的积极财政政策，准确把握财政风险，有计划地减少预算赤字。建议将五级财政（中央、省、市、县、乡）减少为四级财政（中央、省、市、县）管理体制，取消乡级财政设置。在财力的分配上需要重视地方的利益，改变目前中央财政增长快而地方财政尤其是县级财政紧张的状况。逐步解决财政包干制和分税制的缺点，采取政府公共财政支出形式，通过动态优化财政支出的结构，即各部门预算管理加年终审计的方法动态确定下一年度的财政预算方案，使财权与事权相统一。

（四）在土地使用证的基础上培育农村土地流转市场从土地使用权划分看，我国的土地承包制度对集体与农户之间，土地所有者与使用者之间的权利和义务未能做出明确的划分。农民得到的不是完全的使用权，他们没有根据自己的意愿对土地作自主使用和处置的充分权利。由于承包期一定几十年，不利于土地的自由流动，农民无法通过市场自由购买和交换土地使用权，农民作为承包经营主体的地位无法在市场交易中得到体现。

建议在土地家庭承包制的基础上开放农村土地流转市场，由土地管理局统一向农民发放土地使用证，在此基础上允许农民在不改变土地用途的前提下，依法自愿地通过土地市场买卖或有偿流转土地使用权。通过培育农村土地流转市场，引导土地集中有效地使用，促进土地的规模经营。农民也可以将土地入股，发展农村的股份合作制。

应进一步完善耕地保护制度，严格控制农村土地的规划权与耕地非农化使用的审批权。完善征地程序，政府在征用农民的耕地时，需要根据农村土地市场的价格行情确定地价，对完全失去土地的农民，政府应在农民土地使用权有效期内为农民提供相当于每年土地获益水平的最低生活保障。

（五）构建多元化的农业科技推广服务体系在社会主义市场经济体制下应当构建主体多元化的农业科技推广服务体系。该体系的改革目标是：分类改革基层农技推广机构，通过创新体制和机制，建立起公益性职能和经营性职能分离，公益性机构、涉农企业和中介组织协调，无偿服务与有偿服务结合的适应市场经济体制的新型农业科技推广体系。

新形势下农业科技推广体系的构建是适应市场化要求的由政府和市场共同参与的立体模式。主要组织形式有两种，一是政府主导的公益性农业科技推广系统，二是市场力量主导的经营性推广系统。公益性农业科技推广系统主要由农业主管部门、科技主管系统、财政部门、农业科技推广机构、农业科研机构、农业高等院校、部分广播电视传媒等组成。经营性农业科技推广系统在服务主体上分为两类：一类是以合作经济组织为主体，另一类以龙头企业为代表的公司为主体，表现比较明显的是农业产业化中的各种组织形式。

应充分发挥公益性部门、中介组织、涉农企业3类主体在农技推广体系中的作用。政府及公共部门应将精力集中在公益性的职能上，将经营性功能逐步剥离出来，让给中介组织与涉农企业来承担。政府应对3类主体采用不同形式分类扶持：对公益性部门（如农技推广部门）应增加事业费，保证推广人员的工资福利待遇，配合农技推广项目经费来扶持；对中介组织（协会与合作经济组织）应通过政策措施促进其发育，明确其法律地位，并对其在银行贷款、担保等方面进行扶持；对涉农企业应在银行贷款、税收等方面提供政策性优惠。

（六）构建农村劳动力转移支持与保障体系农村劳动力转移支持体系包括：（1）对劳动密集型产业的发展采取政策扶持措施，例如可以对以农村剩余劳动力为主体的劳动密集型企业给予税收政策优惠，从而为农民就业创造机会；（2）建立农村剩余劳动力就业培训体系；（3）进行户籍制度的改革，打破城乡二元结构，消除对农村剩余劳动力的各种歧视政策与措施。

农村劳动力转移保障体系包括：（1）对失去土地的农村剩余劳动力的失业最低保障制度，对于完全失去土地的农村剩余劳动力，应在其过去拥有土地使用权的有效期内为农民提供相当于每年土地获益水平的失业最低生活保障；（2）农村剩余劳动力的医疗保险制度；（3）农村剩余劳动力子女教育保障制度。通过建立一系列有效的保障制度来保证农村劳动力既能转移出去又能站得住脚。

（七）完善农产品市场流通体系目前我国各地已建立了一批具有一定规模的蔬菜、水果、花卉、木材、水产品、畜禽产品批发市场，基本上都是现货交易市场，市场容量小，成交量少，市场发育程度低，交易手段落后。不少农产品市场处于“集贸市场”的水平，交易分散，透明度低，市场影响力小。因此我国还需要逐步建立一批上规模的农产品中转市场、拍卖市场以及期货交易市场。从供应链的角度构建农产品物流平台，通过标准化与信息化来提高农产品流通的效率。

相比之下，粮食市场流通体制改革相对滞后，缺乏竞争与效率。主要存在以下突出问题：主要粮食经营部门政企不分，规范有序的粮食市场体系仍未建立起来，粮食宏观调控体系不够完善。粮食市场流通体制的改革方向是：（1）理顺关系，实现政企分离。国有粮食经营部门应定位于企业，而不是政府行政命令的执行者与执法者。通过政企分离将国有粮食系统分解成负责粮食市场宏观调控职能的粮食行政管理机关和独立经营的粮食经营企业2个系统。让国家粮食储备局与粮食经营企业完全脱钩。（2）规范市场管理，搞活粮食流通。完善粮食市场准入制度，适当放宽准入条件，允许具有一定注册资金、具备经营资金筹措能力、必要的粮食仓储设施、相应的粮食质量检验和保管能力的各种经济主体从事粮食收购、批发、加工和零售业务。建立健全中介及服务组织，如粮油质量检测中心、仲裁机构、资信评级机构、信息咨询服务机构、商标机构等。在推进销区的粮食流通体制改革的同时，也要逐步推行粮食主产区的粮食流通体制改革。（3）健全粮食风险调控机制。粮食风险调控机制包括粮食预警系统和储备粮干预系统。建立粮食预警系统的目的是及时掌握国内外粮食生产、供求、价格的变化信息，及时对市场情况作出分析和预测，这对政府宏观调控市场、防止过度波动、促进合理的价格形成具有重要的作用。在储备粮干预系统中，要具有足额的粮食风险基金和合理的储备粮规模。做到储备粮实实在在、吞吐及时、购得进销得出。还要善于利用国内外两个市场、两种资源调节国内粮食供求。

（八）强化农产品质量安全检测与检疫体系可以根据国情建立两套农产品药物残留检测体系：一套是针对出口农产品的药物残留检测与检疫体系，其目的是打破发达国家对我国出口农产品的绿色壁垒。政府主管部门可以从国外进口最先进的药物残留检测与检疫设备，派技术人员出国学习最先进的检测技术，确保检验检疫部门在检测与检疫设施、方法和手段上赶上国际先进水平。另一套是针对国内销售农产品的药物残留检测体系，其指导思想是方便、快速与低成本，以便在各农产品批发市场设立药物残留检测点，对进入批发市场的农产品进行强制性药物残留快速检测，通过市场准入制度来提高国内销售的农产品质量。

（九）建立农业咨询体系有必要借鉴发达国家的经验建立一套农业咨询体系，这一咨询系统可跟踪和研究农产品的供求形势变化与市场行情，为农民进行生产决策咨询、投融资咨询、劳动力转移与就业咨询等。政府还可以通过农业咨询体系来引导农业产业结构调整与农村劳动力转移，如果农业咨询体系能与农业合作经济组织密切结合，发挥的作用会更大。

（十）建立农产品对外贸易的促进机制必须加强对外国农产品进出口政策的分析，对国际农产品市场的跟踪研究和预测，并加强对海外农产品市场的开拓。目前我国农产品出口的集中度与对发达国家的依赖度很高，未能做到出口多元化与分散风险。开拓海外农产品市场不能只盯住几个发达国家，也要加强与广大发展中国家的贸易交流，特别是加强与东盟国家的贸易交流。

在新的历史时期需要着手构建海外农产品市场开拓体系。如我国可在主要农产品贸易国的大使馆设立农业参赞，系统分析农产品贸易国的法规、贸易政策和技术性壁垒措施；建立反倾销与绿色壁垒预警机制；支持、鼓励农产品进出口协会在主要农产品贸易伙伴国设立办事处，收集市场情报，有效地根据农产品贸易伙伴国的政策变化采取相应的对策。