“一号文件”开启“反哺时代”
时间：2022-02-12 11:40:00
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“一号文件”的两个系列
《21世纪》：和1980年代的五个“一号文件”以及一个“五号文件”相比，从去年开始的新一轮“一号文件”政策的系列出台，从背景到内容有什么不同？
刘堪：我是过来人了。1980年代的“一号文件”，我认为解决的问题比较集中，始终围绕大包干这个中心展开的，经营体制的转换是那一个阶段的核心任务。1982年五个“一号文件”出台之后，1987年中央又出台了一个五号文件（它本来也应该是一号文件，因为时间没有赶上，变成了五号文件），这个“五号文件”把过去五个“一号文件”中的主要内容概括了一下，有告别的意思。当时以为，继续采取这种形式出台政策，好象不大适宜了，需要替代以法规、条例的形式，逐个解决问题。那时候文件更多采用纵论的形式，主要目的是要农民放心，让干部有决心执行政策。但是，这种政策性语言执行的伸缩性很大，只适合1980年代那个特定的年代。
吴象：1980年代的一号文件，确定了联产承包责任制，通过所有权和经营权两权分离，使农民掌握了生产经营的自主权。经过十年动乱，整个国民经济到了崩溃的边缘，当时我国九亿多人口中就有两亿五的人吃不饱饭，这是最大的问题。“一号文件”调动了农民的积极性，很快实现了经济的增长。
当时的“一号文件”讲总的精神，保障农民的物质利益和生产积极性，但在文件执行过程中，计划体制总的精神是压制农民的，通过廉价收购农民的农产品，利用“剪刀差”实现工业化的原始积累，但是农民没有分享到工业化的成果。对国务院各个部门、各个下属单位出的文件，老百姓给它一个笼头的称呼叫“二号文件”，“二号文件”更多地体现了部门利益，很多和一号文件是相矛盾的，主要原因在于当时的计划经济下对农业农民的歧视没有从体制上根本改变。甚至一些农民反映，“一号文件很好，二号文件好狠”。
后来，邓小平南巡讲话之后，提出建设有中国特色的社会主义市场经济，才把体制的问题逐渐解决，但计划经济体制并没有从根本上得到解决，城乡分割、二元结构的状况没有从根本上改变。正如同这次“一号文件”开头所讲的，我们“必须清醒地看到，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨。”
温铁军：1980年代的“一号文件”，既是两次思想解放大讨论的产物，也是贴近农村当时改革和发展实际的大量调查研究的结果。因此，当年提出的政策具有相当重要的实际意义。虽然当年曾经有“三五牌”干部――50年代参加工作，50多岁，50元工资――的阻挠，但大多数农民还是得到实惠的。现在的实际情况是，利益结构已经形成并且固化，而且农村基层贯彻落实“一号文件”也缺乏载体，因此非常困难。去年的一号文件贯彻，中央政府强调减免税、两减免、三补贴，这些本来是可以落实的，但是到基层去了解，很多农民不知道。实际遇到了就像80年代“三五牌”干部相类似的问题；而且据了解，在各个不同的部委之间，也因为不同的利益而存在执行上的阻力。
前年我说过，本届政府要化解“三农”困境“任重道远”，这说的是后半句话，前半句话其实就是“积重难返”。在去年一号文件出台的时候，有的媒体报道我说“似曾相识燕归来”，但也没有人注意，那前半句话叫做“无可奈何花落去”。也因此，我看这次的一号文件实事求是地强调农村问题严重，有重大历史意义，在很大程度上回归了十一届三中全会提出的思想路线，给我们正视现实奠定了基础。
《21世纪》：相比以前“纵论”的形式，这一轮“一号文件”的特点是，从去年开始，中央高层计划每年的“一号文件”关注“三农”问题的一个主题，最后成为一个“体系”，对于这种形式，我们怎么看？
吴象：我觉得这一点非常好，2004年出台的一号文件，要求把农业放到全党工作的重中之重，即从整个战略上、体制上解决问题，农业不仅是经济工作的重点，而且是全党的工作重点，各部门都要服从，更要解决歧视农民的思想。这个“一号文件”系列比1980年代几个老的一号文件含金量要大，也得到了比较好的进展。过去中央也提“多予、少取、放活”，但是中央财力有限，真正能补贴到农村的钱是很少的。
张虎林：对。2003年1月在中央农村工作会议上做的报告，明确“重中之重”的说法，标志着中央在战略部署上做出了重大调整。以前提农业、农村、农民问题比较多，但是基本上停留在口号上，用一号文件来落实中央对全党工作的部署，才真正把各个部门的工作重点明确下来，这对杜绝为部门利益、小团体的利益提供了政策保障。
“农民增收”与“提高综合生产能力”
《21世纪》：去年旨在农民增收的“一号文件”取得了哪些成绩？
张红宇：去年一号文件的主题是增加粮食生产的同时解决农民收入的问题。从效果上来看，盘点去年的农业形势，实现了几个方面的目标：
第一个方面，粮食生产目标。前年粮食产量是8613亿斤，去年达到了9390亿斤，超额完成9000亿斤的预期目标，这是建国以来增产幅度最大的一年。前年，我国耕地播种面积是14.9亿亩，去年粮食增播了3000万亩，增产了777亿斤。
第二个方面，农民收入目标。农民年人均收入前年是2622元，去年提出的目标是农民收入增长5％以上，结果去年每位农民年收入是2963元，增加了300多元，实际增长了6.8％，2004年成为了我国农民增收速度最快，增长绝对量最大的一年。
第三个方面，农村体制改革在一些方面有较大突破。粮食流通体制改革上，全面放开市场，放开经营，改革力度相当大。税费体制改革上，减免了农业税，特产税，用不了五年，估计三年将全面取消农业税，去年农业税费减免，农民少支出了302亿。中央拿出三笔钱对农民进行补贴，实施粮食直补、粮种补贴、农业机械化，共支付了450亿。
还有农村信用社改革也取得了一定成绩。土地征占用制度的改革方面，国务院在去年10月底出台了“28号”文件，严格界定土地征占用的范围，大幅度的提高对农民的补偿。
第四个方面，解决了农民工工资欠款，改善了农民外出务工环境。去年共清欠农民工工资330亿左右，已经解决了2003年98％的拖欠农民工工资的问题。
第五个方面，干群关系在去年得到缓解。过去农民负担过重，引发的农村恶性事件非常突出，去年农村税费改革，加上其它国家优惠政策实施，大大的缓解了农村社会矛盾，由于农民负担导致的恶性案件大大的减少，是改革开放以来恶性事件最少的一年。
《21世纪》：目前，“三农”还存在哪些难题待解？
张红宇：存在的问题和今年政策也有直接关系。
第一个问题是粮食生产的基础还非常不稳定。我国的粮食还存在400多亿斤的缺口，产量是需求量的95％。同时耕地减少和需求增加的趋势是不可避免的，这一增一减，对于粮食生产的综合压力是很大的。
第二个问题是城乡之间的收入差距依然是扩大的。尽管去年农民收入增加300多元，但城市居民收入去年增加了900元。前年城乡收入差距是1：3.23，去年城乡差距也没有缩小，还是1：2的关系。实际上，包括各种福利和保障在内，现在城乡收入之比是1：6的关系。除了城乡之间的差距，还有区域之间农民收入的差距，最富的上海，最穷的贵州，现金收入之间相差五倍；农民内部的差距也是很高的。
第三个问题，农业科技对农业粮食增产，对农民增收的作用还很有限。科技对于农业的贡献能力越来越重要，但是近些年突破性的农业科技发明很少。实行市场经济后，农业技术的推广体系、流通渠道等仍没有改变。
第四个问题，农业的资源压力很大。我国耕地资源是世界平均水平的三分之一，水资源是世界平均水平的四分之一，现在中国耕地已经减少到19.5亿亩，用占世界9％的土地养活世界21％的人口。
第五个问题，农村改革还任重道远。包括投融资体制改革，土地征占用制度改革，农村税费制度改革及后续制度建设，都有不少新问题。
最后一个问题，就是我国现在已经进入WTO后过渡阶段，世界农业对中国农业的挑战和压力会更大。与我们原来的判断不同的是，进口粮食并没有想象的那么多，出口的农产品也没有想象的那么难。
《21世纪》：今年中央一号文件的重点是“提高农业综合生产能力”，其背景和意义何在？
张红宇：中央决定把主题确定为农民综合生产能力的提高，一共提出了九个方面，27条，有针对性的解决农业的问题，继续加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。
今年中央之所以把一号文件的主题确定为粮食综合生产能力，是因为解决好综合生产能力，既解决了当前问题，也是解决了长远问题。目前存在的农村问题中，最核心的问题就是粮食稳定增产和农民增收的两个长效机制没有完全建立起来。
张虎林：2005年一号文件，对于如何提高农业综合生产能力做了方方面面的规定，目的还是要解决“三农”这一根本问题。
首先，“三农”问题是我们国家所有问题中最根本的问题，三农状况的好坏直接制约着国民经济的发展；其次，“三农”问题是整个社会稳定和发展的基础，要建立和谐社会主义社会，决定的因素是三农；三农是我国政权建立和稳固的基础，三农问题不仅是重大的经济问题，更是重大的政治问题。
《21世纪》：今年的一号文件突出体现了对农村扶持力度的加大，进一步落实“多予少取放活”的方针，这是否对工业反哺农业趋势的一个长期落实举措的开始？
刘堪：从去年一号文件开始，应该说农业政策已经进入“反哺“阶段。去年是直接增加了农民的收入，今年是直接补到农业生产建设。解决这些问题，是多年以来我们所呼吁的。
国际上有一个共识，就是人均国民收入到了600－1000美元这个阶段，应该城市支援农村、工业反哺农业。按照这个标准来说，我国的“反哺”措施，完全是必要的。当然，我国工业化还没有完成，就是说我国的农业资源向工业转移这个过程还没有完成，比如说土地、劳力。现在政府采取的措施，大量的是逆市场调节的措施，通过行政手段来补贴农业和农民。农村的问题的完全解决，只靠政府拿钱是不行的，还要想着如何把农民从农村转移出来，如何提高农民的素质等，这些问题不解决好，国家的补贴只能是事倍功半。
韩俊：改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位，加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民是大势所趋。
总书记在十六届四中全会上明确提出了“两个趋向”的重要论断，即：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。在去年召开的中央经济工作会议上，总书记又明确提出：我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。“两个趋向”的重要论断是对国际发展经验的精辟总结，是对我国经济发展阶段的科学判断。2004年我国二三产业占国内生产总值的比重达到了85%以上，财政收入达到2.6万亿元。尽管我们现在农村人口还占多数，还不可能像发达国家那样通过大量补贴来解决农民收入偏低问题，但我国在总体上已具备了到了反哺农业、支持农村的实力。我认为，目前公共财政对农村公共产品或公共服务领域投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大。应当更加自觉地调整国民收入分配格局，更大幅度地调整政府财政支出结构，更加积极地支持“三农”发展。
张红宇：纵观世界各个国家工业化的过程，进入工业化中后期阶段以后，依靠农业提高工业化是一种普遍的趋向。
去年我国GDP增加到13万亿，突破了1.5万亿美元；财政收入已经达到了2.6万亿；城市化水平前年已经达到了40.5％，去年肯定是41％了；我国农村劳动力前年是4.89亿，其中种植业、林业、畜牧业、水产业一共大概需要2亿劳动力，乡镇企业吸纳1.38亿劳动力，这一共是3.38亿，大概还有1.5亿的剩余劳动力。这1.5亿剩余，加之去年已经达到10260万跨乡三个月以上的劳动大军，大量分布在二、三产业，目前我国二、三产业在GDP中的比重已经突破了85%。这都表明中国已经确确实实进入工业化的中期阶段，理所应当借鉴国外发达国家的经验，开始对农业进行反哺，以工支农、以城带乡。
温铁军：从历史角度看，我国以前是从农业提取积累来支持工业化，这在薄一波同志《若干重大历史问题的回顾》中已经很清楚的解释过。在1950年代初，为了加快工业化，我国只能从农业提取积累，这一问题历史上已经有定论。80年代就有很多学者测算过，在1978年改革开放之初，中国当时国有工业固定资产总规模是9000亿左右，其中从农业提取的积累是6000亿左右，也就是说中国最初的工业化的原始积累主要来自于农村，这一点20年前就是有共识的。
目前，城市反哺农村也已经具备条件，去年中央财政增收了5500亿。自从1990年代以来，国家的财政投资基本上是以城市为主的，但是，从2003年开始，总书记当时就提出要把新增财政用于公共品的开支，主要用在县以下的基层。最近总书记把它强调为“两个反哺”，这个完全是符合现实客观需求的。
“反哺”的矛与盾
《21世纪》：工业反哺农业，可以从哪些方面着手呢？
韩俊：首要的一点就是要“以税惠农”，让农民长期休养生息。农村税费改革试点在全国推开后，据统计测算，2003年全国农民因此得到的好处约为650亿元，减负幅度在30%以上，基本实现了村村减负、户户受益。2003年全国农业税及附加收入460亿元。农业税收入占全国税收收入的比重下降至3.2%。就我们国家的财力来讲，已经具备了取消农业税的条件。中央曾提出要逐步统一城乡税制，应该认识到这是一个长期的政策目标，现在时机还不成熟，在取消农业税以后，不要急于对农民开征新的税种。我国农民收入水平低，长期以来负担重，应该给农民一个长期休养生息的机会。
其次，要切实增加对农田水利、乡村道路等小型农村基础设施建设的支持力度。过去我国农业财政建设性资金中，用于大中型工程的比重较大。而与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施的投入严重不足。这方面的建设往往实行“乡事乡办、村事村办，以支定收“的做法，即主要依赖农民的集资和投工投劳。在取消农业税以后，要研究如何将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。“让公共财政的阳关普照农村”的提法已经深入人心。然而，全国有60多万个村庄，在短期内把农村各种公共产品或公共服务都纳入公共财政的支持范围是不现实的。如何引导农民自觉自愿投工投劳，参与各种小型基础设施建设，是不能回避的一个重要政策课题。
还要完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，加快实行免费义务教育；改善农村医疗条件，提高农民医疗保障水平。农村卫生事业虽然有所改善，但是医疗价格不断攀升，农民医疗负担重，有病看不起，因病致贫、因病返贫的现象很普遍。根据我们中心农村部最近对全国100多个村庄的典型调查，农村住院分娩率和患病就诊率仍较低，有32%的婴儿是在家出生的，有78.6%的农村人口是在家死亡的。从调查看，医疗支出已经成为农村居民一项沉重的经济负担。在全部调查农户中，医疗支出占消费性支出的8.5％，大病户家庭则占了30％左右。一次大病的医疗费就花掉了一个家庭一年多的全部收入。重大传染病70%-80%是在农村，目前90％以上的农民属于自费医疗群体。全国农村参加新型合作医疗的农民为6800万人，新型合作医疗的保障水平还很低，平均补偿比例仅为32.7%，即使农民参加了新型合作医疗，还远远不能解决因病致贫、因病返贫的问题。从总体来看，政府农村卫生投入严重不足。1998-2002年，政府农村卫生资金投入总量由110.34亿元增长为151.16亿元。同期，政府对农村卫生机构投入占财政支出比重由1.02%下降为0.69%。国务院已经提出，到2010年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度，这就特别需要认真研究如何完善新型合作医疗的相关政策。
还要完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。在扶贫救助方面，目前我国农村还有2900多万绝对贫困人口，其中1200多万是丧失了劳动能力的残疾人。对这些丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济。
《21世纪》：目前已经有25个省市取消了农业税，与此同时，大量的县乡负债还没有解决并有可能因为税收的取消而增加，这个矛盾怎么解决？
张红宇：县乡负债的来源，主要在于乡村大量兴办企业以及合作基金会运行的失败、教育负债等。对于这些负债，从政策这个角度来讲，一是不要欠新债；二是要从根上精简县乡机构；三是国家要在乡村的教育、卫生、文化建设上，作为一个公开开支，逐步增加在这方面的投入。
温铁军：地方乡村财政的负债问题，早在没有实行减免税之前就已经明显的反映出来了。1999年农业部的七省统计推算就认为农村乡村两级的公共负债已经高达3000－4000亿。1999年前后调查的最典型的地方，乡镇级的负债高达4000万，村一级的负债最高达到500万。新的乡村负债只能是“谁的孩子谁抱走”。
因为农村的小农经济作为一种经济基础，不适合承载庞大的上层建筑，不适合承载庞大的政府系统。所以，政府越是强调在农村搞现代化，就越意味着上层建筑不适应经济基础，这是一个常识。以往农村负债基本上都是从上而下的，是行政系统下达的各项指令造成的。我的意见就是哪个部门下达的任务，哪个部门造成的负债，哪个部门负责解决，这样至少可以减掉三分之一以上的债务。现在负债问题已经很严重了，据财政部财科所的调查，去年负债额是6000亿到10000亿，比1999年增长了一倍以上。不能指望让基层自己消化，如果有关部门不承担责任的话，基层是消化不了的。
另外，很多债务是以前的一些宏观政策执行过程中造成的，比如关闭“十五小”、关闭乡村农民合作基金会并没有补偿，都是一声令下就关了，国家并没有拿钱补偿。国家对这部分的补偿大概又能减掉债务额的三分之一。剩下三分之一才是因为乡镇挥霍或者亏损造成的，这一部分就好化解了。
构建农村金融体系
《21世纪》：这次“一号文件”突出的另一个主题就是“改革”，那么如何深化农村的改革呢？
韩俊：当前，农业和农村发展仍面临着体制性矛盾的制约。特别是农民进入市场的组织化程度低和农村金融体系改革滞后的问题，是农村农业和农村发展面临的两个重大制约。我国大多数农户在生产经营活动中处于高度分散的状态，农民在市场交易过程中谈判地位低，利润分配向中间商倾斜。将小规模分散经营的农户有效组织起来，帮助他们减少或化解市场风险，是亟待解决的一个重大政策问题。如何完善中国农民合作经济组织的内部治理结构和管理制度；如何处理农民合作经济组织与政府的关系；如何创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境；如何借鉴国外有关发展和规范合作社的经验，等等，是需要认真研究的重大问题。
《21世纪》：“一号文件”特别提出了改革和完善农村投融资体制，其中金融改革是最难的一块，有消息表明，今年央行会出台关于农村金融的总体改革方案。在改革的取向上，如何进行呢？
韩俊：20世纪90年代以来，农村金融体制一直处在改革和探索阶段，但至今仍然是金融体制改革中推动难度最大的改革。1990年代中期以后，农业银行大量收缩在农村地区的机构网点，在农村金融领域的功能趋于弱化。农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不全。农村吸收的资金流到城市的规模平均每年高大700-800亿元。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，无力解决农民贷款难的问题。如何从农村实际和农民需要出发，以培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，加快改革和创新农村金融体制，是一个重大的研究课题。
刘堪：金融问题有两个解决途径，一个就是发展政策性的金融，这个是政府也要拿钱，也要“反哺”；另外，农民自己可以搞合作金融。中国的合作经营1954年就已经存在了，在信用合作、供销合作、生产合作三大合作中，是最早的，最后农村的信用合作变了质，首先是因为计划经济体制的影响，其次在于农民没有基本的民主权利。这两条非变不可，不可挽救。真正的合作经济，必须是市场起基础作用。计划经济没法合作。
张红宇：从总体解决思路上来讲就是四句话，就是要构建“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融体系。第一就是要推进信用社的改革；第二，县下金融机构应该向农业倾斜；第三，国家要加大对农业的中长期信贷；第四，要研究如何将邮政储蓄用于农业方面，并进一步推进小额信贷、金融担保等组织。要构建一个完备的商业金融、政策金融和其它金融一体的农村金融网络。
我以为，最值得关注的是农村的保险问题。1990年代以来，农业保险问题非常多，各家保险公司纷纷撤离，只剩下上海和新疆建设兵团还有一点农业保险成分。从去年开始，吉林、新疆、上海、成都、？等搞了五个试点，法国？？集团进入成都，农业保险取得一定的效果。今年借助中央一号文件，要进一步建立健全农业的保险制度。从方法上来讲，可以对一个产业而不要求全行业进行保险，可以把财险、寿险捆绑在一块，并对保险实行一种补贴政策，由国家对这种保费亏损进行补贴。
温铁军：我在1990年代末期曾经做过比较完整的调查研究报告，对农村金融问题形成的基本判断，就是任何商业银行都不可能对两亿多兼业经营的小农户提供信用服务；后来，这成为一个大多数人都认同的判断。要老老实实地承认对小农的金融服务是一种政策金融，而且农村金融改革就得结合中国小农经济的特点，真正推进农民合作金融，允许按照2004年“一号文件”提出的发展多种形式的、多种所有制的金融组织，允许农村社区内部自我服务的合作金融，并给予足够的法律空间，如果盲目照搬商业金融制度，结果必会酿成大祸。
历史上小农经济就和高利贷金融是难兄难弟，以前和金融部门的人讨论，他们要么主张民间自发金融，要么主张加强监管，搞正规金融，加强国家的信用合作社体系。但其实这两种方式是两个极端。我们曾经小范围讨论，认为去年的一号文件在农村金融问题上尚未破题，今年有关金融改革的提法还是与实际有一些距离。
城镇化解决“二元结构”困境？
《21世纪》：解决“三农”问题，一个长效机制就是要逐步改变城乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制，这方面具体如何实现？
韩俊：可以通过推进城镇化来实现。首先，我认为，推进城镇化进程，关键是为农民进城就业创造更多的机会，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。若城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年镇化率将达到57％，城镇总人口8.28亿，比2002年增加3.26亿（包括城镇人口自然增长0.37亿）。这意味着从现在到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化。中国农村人口向城镇转移数量之大，是世界上任何一个国家所没有过的。统筹城乡发展，形成城市对农村发展的带动机制，关键是为农民进城创造更多的就业机会，使农民在城里有长期稳定生存的手段，只有这样，城镇化水平才可能扎实地提高。为此，要对现行的一些政策措施进行清理，清除农民进城的障碍，降低农民进城的“门槛”，疏通农民进城的渠道；要高度重视依法保护进城务工农民的合法权益，重视提高农民的就业能力；要调整城市建设的思路，放宽农民进城就业和定居的条件，让外来人口逐步融入城市，有利于城市各种服务业的发展，也有利于城市社会的和谐。
其次，在城镇化加快发展的过程中，要维护好农民的合法土地权益。外出打工的农民，大多处于不稳定状态，在家乡有一块地，仍然是农民维持生计的最后一道防线。
近年来，大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重。因征地问题引发的信访居高不下，群体性事件时有发生。征地引发的社会矛盾不断加剧，真正原因并不是城镇化进程加快，而是土地政策方面还存在一些重大缺陷。一是政府高度垄断土地市场，农地转为非农地使用必须实行国家强制征用，征地范围过宽；二是土地转为非农地过程中的收益分配不公平，土地产权的拥有者农民的利益受到侵犯；三是土地税费结构不合理，政府重费轻税。“以地生财”已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养城”的一种新形式。有关专家测算，在改革开放的20年中，大概有两万亿以上的土地出让金用于城市的建设，而这两万亿的土地出让金进入城市，并没有带来太多的农村人口向城市的稳定转移。四是地方政府用土地招商引资，由此导致稀缺的土地被大量占用。在国有土地出让过程中，随意减免地价、滥施“优惠”政策，有的地区甚至采取零地价转让，各种不规范的做法，造成一些人的暴富，助长了权钱交易，严重损害了国家利益。不少腐败和犯罪案件同土地转让和开发中存在的问题有关。国土资源部估计，80年代末以来，土地出让、转让所造成的国有资产流失最保守的估计每年也达100亿元以上，比走私造成的损失还要大。
从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策。要明确界定公共利益需要，公平对失地农民进行补偿。按照被征用土地的原用途给予补偿，这样形成的土地征用价格不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。征地补偿标准未包含土地的增值部分。征用土地的补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万—3.5万元之间。现在国家每征一亩地，铁路、高速公路给农民的补偿一般是每亩5000～8000元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2～3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，一般也就是每亩3～5万元。
张红宇：我觉得，第一，中国城镇化道路应该是多元的，大中小共同发展，不能片面强调大城市功能，也不能片面讲小城镇发展。城镇化应该更多地关注县域经济的发展。我当过两年的县委副书记，对这个体会比较深。中国城镇化发展到现在，真正能称之为城镇化带的就是珠三角、长三角。
第二，不要为城市化而城市化。城镇化、劳动力转移和农业现代化，互为表里，互为因果，这三张牌要一起打。必须让这在城乡间流来流去的一亿劳动力逐年留在城市。农村劳动力流出来，一是可以推动城镇化发展；另一方面，为农业现代化创造前提。
温铁军：如果说城镇化是缓解三农困境的一个主要路径，我觉得这个是对的，城镇化是一个普遍经验，这无可厚非，任何一个国家的经验也都是如此。但是中国是一个人口大国，资源小国，如果也要像欧美那样建设发展就麻烦了，恐怕资源会是一个约束因素，我国现在水、土、矿、环境这些资源已经透支了。从国土面积、水土资源条件各方面来说，没有哪个国家像中国这样以这么有限的资源支撑了庞大的城市人口。所以，我国的城市化进程需要加快，但不能太激进。
对于“融入城市”的说法，1980年代大家都比较热衷，我在1985年讨论当年的“一号文件”时，主张打破城乡二元结构，当时一些老一辈的革命家都接受，但是实际执行遇到的问题就很多。我们对这个问题认识还不够，暂时还得两条腿走路，一方面推动农民进城，另一方面稳定乡村经济。这并不等于反对城市化，我只是主张不要把问题简单化。
刘堪：1980年代，有些地方搞人为的小城镇，结果投资下去没人来，行政干预的后果是灾难性的，要在市场的基础上做合理的规划，尊重农民的选择。
粮食安全的国际和国内因素
《21世纪》：即便大力度推进城镇化进程，2010年我国农村人口仍会有7亿人左右，2020年农村至少还会有5亿以上的人口。在农村本身的发展是本次“一号文件”的核心，农村发展的关键又何在呢？
韩俊：在理顺城乡关系的基础上，要通过加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，全面繁荣农村经济。这样，首先要确保我国粮食安全。2000年至2003年，我国粮食已连续4年产不足需。2004年粮食生产，增长9%，是建国以来粮食增产最多的一年。在当年粮食产量达到9390斤的情况下，考虑到粮食库存的水平，加上适当的粮食进口，可以确保今年粮食供求基本平衡。从中长期来看，我国粮食产量增长在总体上还不能满足消费增长的需要，每年均有缺口，产消自给率将会下降。1996年在罗马联合国世界政府首脑粮食会议上，我国提出的我国粮食自给率为95%，进口约占5%。中国作为一个大国，粮食供给不能指望过度依靠国际市场，尤其是口粮，粮食自给率要保持在一个合理的、可承受的水平上。
刘堪：粮食问题历来是我国的紧箍咒。为什么不放开思想，从战略上考虑一下粮食问题？到底我国13亿人，城乡消费水平是什么样的？一个人到底需要多少粮食？我们对这些最基本的问题研究得不够。现在我国限定5％的粮食进口率，是值得推敲的。
我觉得，粮食也要依靠国内国际两个市场，有比较优势交换才是正常的经济交换。我们土地资源十分紧缺，北美、澳大利亚、南美洲土地资源是很宽松的，甚至包括德国这样的欧洲国家，休耕地都是5％。我国人多地少，除了吃粮，还要让农民在种粮上致富，进口现在连超越5％都不敢说，这种状态不太正常。进口率放到10％，国内生产要求马上就会宽松。“我们一买就是国际粮食市场的一半、粮价马上就上去”的现象不是不可变，只要是有长期合同就可以改变。
当然，我赞成“技术第一”的说法，技术如果上去了，很可能需求问题就解决了。
张红宇：粮食需求方面，存在“三增一减一平”。“一增”是总量增加，每年城乡消费要增加100亿斤左右，即1％；“二增”是饲料粮的增加，最近这几年，每年增加1.8－5.2%左右；“三增”是工业用粮增加，包括工业酒精、淀粉、制药等；“一减”是直接消费口粮减少，前年的恩格尔系数城镇是37％，农村是46％；“一平”是2％的？总值基本上没有什么变化，增减数据是百分之零点几。
去年全国粮食产量4.65亿吨，现在全球的粮食贸易量除掉豆类是2.3亿吨，中国粮食增减一个百分点就足以影响国际市场。我们不一定要强调到95％的自给率限制，但是，我觉得中国作为一个大国，基本的粮食安全还是要提的。
《21世纪》：如果说粮食安全主要靠我们国内的土地上想办法，那么通过粮食增产能否实现农民增收？
刘堪：我国粮价不可能涨到像日本、韩国当年那样，是国际市场十倍以上。除了农民负担很重以外，环境承受力也有问题，用大量的化肥农药支持高产，时间长了不行。所以，仅靠增产是不能实现富裕农民的。
张红宇：从资源状况来讲，美国一个家庭占耕地大概是200公顷，欧洲是20－40公顷，日本一个家庭耕地资源是1－2公顷。中国现在是多少呢？18.5亿亩地，2.47亿农户，一户正好是半公顷，属世界最低。这是我国农民种粮不可能实现农民的富裕之路的根本限制因素。
目前，农民收入低的原因有两方面，从外部环境讲有二元经济结构，所有的资源都没向农业倾斜；从农业自身来讲，由于农业劳动力人均耕地占有量非常少，导致生产率很低，不要说跟美国和其它发达国家相比，就是中国自己第一产业劳动生产率也才是第二产业的1/8、第三产业的1/4。我们可以逐步推进适度规模经济，通过扩张规模获得足够的土地，通过土地经营获得足够高的劳动生产率，进而获得较高的农业收入。
规模经济存在两个前提，即农村劳动力大量转移和土地保障功能的淡化、收入功能的强化，这就要求国家逐步构建农村社会保障体系。通过这种方式，形成适度的土地规模经营。这样，农民来自于来自于粮食的收入也是可以增加的。这就涉及到土地制度的改革。
1978年后，我国土地就是集体所有制，农民拥有承包权。现在能不能把承包权分解为使用和承包权？我国农民拥有经营权、收益权，但是没有处分权，不光农民没有，集体也没有。在终极所有权归属国家的前提下，农民能不能真正的实行所有权、承包权、经营权三权分立，能不能得到处置权给？值得考虑。
现在，大部分农村劳动力流到外面，剩下的劳动力可以分解为两种，一种叫农民企业家，一种叫农业工人。大量农民把承包权转让出来，转让的土地让农民企业家经营，他拥有使用权，给转让方交租金。这实际上是淡化所有权，强化承包经营权。