农业和农村经济的基本走势与政策取向（上）

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2004年以来，国家对“三农”的政策支持力度明显加大，粮食生产出现重要转机，农民收入增长速度明显加快。应清醒地看到，当前粮食生产和农民收入增长的基础并不牢固。

2005年农业和农村工作要确保粮食供求平衡和价格稳定，确保农民收入稳定增长，加快农村改革的步伐。

一、虽然2004年粮食大幅度增产，但粮食综合生产能力并没有明显提高。粮食调控政策应该把握好两点：既要重视切实保护和稳定提高粮食综合生产能力，也要高度重视防止粮价出现较大幅度的回落。

2004年粮食总产量4695亿公斤，比上年增产388亿公斤，增长9．0％，扭转了1999年以来连续5年下降的局面；粮食单产308公斤／亩，比上年增长6．6％。粮食单产和当年粮食增产量均创历史最高水平。粮食增产幅度这么大，与气候因素有直接关系，更得益于国家对粮食生产的扶持政策。2004年旱涝灾害呈“点状、散发”，未形成大的区域性灾害，总的受灾程度也较轻。1990年以来平均每年旱灾面积为4．12亿亩2003年为3．73亿亩2004年为2．18亿亩1990年以来平均每年涝灾面积为2．25亿亩2003年为3．05亿亩2004年为1．16亿亩。2004对粮食生产的支持政策力度之大是多年来不曾有过的。2004年粮食工作中的一条重要经验是，面对粮食价格的全面上涨，决策部门没有人为打压粮价，而是顺应了市场供求规律的要求，理性地对待粮价上涨。

目前国内粮食总需求大约在9700多亿斤，每年约增长0．8％，这是各个方面比较接近的看法。只要今年粮食产量能达到9300－－9500亿斤，加上大豆进口和适当进口一部分小麦，完全可以确保粮食供求基本平衡。实现粮食总产量达到9300－－9500亿斤的目标，取决于气候条件是否有利，也取决于对粮食生产的支持政策能不能保持稳定、并不断完善和强化。实现这样的目标虽然有难度，但只要调控政策得当，是完全有可能的。

这次粮食价格上涨以后，能在目前的高价位上维持多久？会不会只维持23年的时间？这是当前农民和粮食主产区最为担忧的一个问题。从过去10年的情况看，1993年底至1996年粮价经历了3年的上涨，1997年至2003年又经历了近7年的下跌和持续低迷。受各种复杂因素的影响，粮食价格出现一定幅度的波动是难免的，但一定要防止这次粮食价格上涨23年后，又出现较大幅度的下跌。今后23年内粮价下跌的可能性要远大于粮价上涨的可能性。如果出现粮价大幅度的回落，整个农业和农村工作会陷入十分被动的局面。

2005年我国粮食政策的基本趋向是：

1、稳定粮食播种面积。这是稳定和增加粮食产量的基本保证。2003年粮食播种面积为14．91亿亩。2004年农业部的估计是15．3亿亩，增长4000万亩。今年要争取恢复到15．5亿亩。

2、稳定和完善对粮食生产的各种扶持政策。继续对种量粮农民实行直接补贴。农业税的减免力度进一步加大。中央和地方政府用于良种补贴和农机具购置补贴的资金会进一步增加。最低收购价的政策仍继续保留。从国内外的经验看，最低收购价或最低保护价政策虽有必要，但政策成本往往较高，即使采取这项政策，也要把握好力度，最低收购价的水平要合理确定。要集中财力确保对主产区短缺的重点粮食品种的价格保护。

3、加大中央财政对粮食主产区小型农田水利建设的支持力度。农村税费改革前，每年中央加地方的农田水利投资为200亿元左右，其中中央占1／3，而每年农民自筹资金就达200亿元左右。高峰时每年冬春农民投工可达到80亿100亿个工日，最近几年，农民投工这一块已经大大下降，现在已降到50亿个工日，今后还会继续下降。逐步取消“两工”后，如何保证农田水利建设有稳定的资金渠道，是亟待解决的问题。今年中央1号文件提出，对于农民直接受益的小型农田水利设施建设，在切实加强民主决策和民主管理的前提下，可以允许投工投劳。全国有60多万个村庄，在短期内把农村各种公共产品或公共服务都纳入公共财政的支持范围是不现实的。引导农民自觉自愿投工投劳，参与各种小型基础设施建设，是不能回避的一个重要政策课题。在实践中如何把握好有关政策界限，需要严格控制标准、严格规范，防止重新加重农民负担。对于受益对象范围较大的农村公共工程，必须纳入各级财政的支持范围，不能再重新恢复农村义务工制度，对参与工程建设的农民必须给予合理的报酬。要大幅度增加中央财政用于小型农田水利建设的投资，主要用于支持粮食主产省份改善生产条件。

4、建立对粮食主产区的补偿机制。目前的粮食风险基金是中央给一块，地方政府掏一块。粮食调出省将粮食调往粮食主销区时，实际上将粮食风险基金的一部分补给了粮食调入省份，这样就形成了“穷省”补贴“富省”的现象。在过去粮食多时，粮食主产区感到吃亏。这种反常的补贴严重打击了粮食主产地区的生产积极性。粮食安全不仅仅是粮食主产区的事，更是粮食调入省份的事，不能让经济相对落后的粮食主产区来承担这个责任。今年中央1号文件提出，要建立粮食主产区与主销区之间的利益协调机制，具体设想是：适当降低主产区粮食风险基金中地方财政的自筹比例；从经济发达省份根据其粮食调入量或占用的耕地数量，收取补偿金给中央财政，形成粮食安全基金；将土地出让金的一部分归集到中央作为粮食安全基金的来源，中央财政根据粮食调出省份粮食调出的数量给予适当补贴。

5、协调好粮食进出口政策与国内粮食政策，防止出现“逆向调节”，并弱化我国进口粮食的“大国效应”。从以往经验看，出现过国内粮食供给相对平衡的时候却大量进口，国内粮食减产供应紧张的时候又大量出口的现象。要统一协调粮食内外贸政策，提高粮食进出口的运作效率，防止粮食的进出口方向与国内的供需实际严重脱节，减少“逆向调节”。2005年玉米出口可适当扩大。限制玉米出口的政策会打压国内玉米价格，有可能造成“卖粮难”。2004年进口的小麦全部用于补充国家小麦库存，在小麦丰收后，2005年仍然要控制好小麦进口的数量和节奏。过去的经验表明，一旦出口国形成中国缺粮的预期，我国进口粮食时，将会刺激国际市场粮价上涨。中国进口粮食确实产生了“大国效应”。要进一步改革粮食进口体制，掌握好进口时机，弱化“大国效应”。

二、2005年农产品价格已经没有继续大幅上涨的空间，粮食增产幅度也不可能像去年那么大。因此，农民增收的压力会很大。要更加重视“节本增收”、“优化农业结构增收”和“改善农民就业增收”。

2004年农民人均纯收入达到2936元，实际增长6．8％，是1997年以来增长最快的一年。值得注意的是，去年农业增收比重超过非农业，粮食主产区增收速度超过非主产区，种粮农民收入增速超过非种粮农民。2004年中央财政支农力度之大是多年来不曾有过的，但从总体上来看，财政政策对农民增收的贡献远比不上粮食涨价和外出打工。2004年农民主要是靠“涨价增收”和“增产增收”。当前，农村发展面临的最大问题仍然是农民增收困难。必须进一步加大政策支持力度，力争实现农民收入的稳定增长。

（一）控制农业生产资料价格和农村消费品价格的上涨。

2004年肥料价格约上涨了20％。各项财政政策性因素的直接增收效果在很大程度上被农业生产资料价格的上涨抵消掉了。降低农业生产成本是增加农民收入的重要途径。控制农业生资价格的过快上涨是2005年一个重要政策课题。2004年对化肥生产和进口厂家的财政补贴（7亿元）基本没有起到预期的作用，2005年政策要有所调整，这笔资金用来直接补贴农民效果会更好。2005年全年居民消费价格比上年上涨3．9％，其中，城市上涨3．3％，农村上涨4．8％。农民购买力低，但农村物价上涨却高于城市，是不正常的。农村无论是生产资料，还是日用消费品，不合格率高、假冒伪劣问题较为严重，销售渠道混乱，严重危害农民的生产和生活。一些地方行政管理乱收费的现象，加重交易双方负担。连锁、超市、配送经营等现代物流方式在农村发展还非常落后。要规范农业生产资料市场管理，净化市场环境，建立有效的农业生产资料质量安全管理体系。农村日用工业消费品市场要以扩大连锁经营、重点加强便民设施建设为主，建立适合农村特点的商品消费品分销渠道，发展销售制等营销方式，方便农村居民消费，提高农村市场的运作效率。

（二）在确保粮食安全的基础上，继续推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力。中国作为一个大国，粮食供给不能指望过度依靠国际市场，尤其是口粮，粮食自给率要保持在一个合理的、可承受的水平上。在我国，确保粮食安全应包括三项具体目标：一是保护和稳定提高粮食生产能力，确保粮食基本自给水平；二是通过进出口调剂、库存吞吐，最大限度地保证粮食市场供求平衡；三是保障特殊群体的食品安全。充分利用国内外两个市场、两种资源，把确保国家粮食安全与推进农业结构战略性调整结合起来，推动农业的集约化、规模化和专业化生产，提高农业综合效益和竞争力，仍是今后我国农业发展的主线。根据我国农业资源利用和农产品供求的现状，应在继续发展种植业的同时，加快林业和畜牧水产业的发展，提高其在大农业中的比重。加快推进农产品标准化生产，全面提高农产品质量安全水平。大力优化农业区域布局，推动优势农产品和特色农产品向优势产区集中，形成优势农产品产业带。加大对初级农产品的加工转化，积极发展农产品的现代流通方式，增加农产品的附加值。将农产品生产、加工、销售有机结合，实施一体化经营。按照“发挥比较优势，促进技术创新，实现市场多元化”的战略思路，扩大我国优势农产品的出口，力争成为世界农产品贸易强国之一。

（三）继续支持乡镇企业、农村二、三产业和以县城为重点的小城镇发展，拓展农村劳动力就业和农村人口转移的渠道。2003年我国农村4．9亿劳动力，其中转移到乡镇企业的有1．35亿。在可预见的将来，即使有越来越多的农民进城，农村劳动力供大于求，就业不充分的问题还将长期存在。扩大农村劳动力就业，必须多形式、多层次、多领域全面展开。要挖掘农业内部的就业容量，进一步拓展农村二三产业的就业空间。

（四）提高农民工工资水平，进一步改善农民外出就业条件。我国距离从劳动力过剩经济转入劳动力短缺经济尚远，农村劳动力供大于求，就业不充分，仍是制约农民收入增长和整个经济社会发展的重大问题。2003年我国农村4．9亿劳动力，其中通过乡镇企业、外出就业两条渠道真正转移到非农产业的，估计只有1．8亿人左右。现在国家统计局称2003年从事农业的劳动力3．1亿人，仍可认为是接近实际的。一般认为我国在现有生产水平下，农业仅需要1．8亿左右的常年劳动力。由此，农村仍有1．3亿左右的农业富余劳动力。同时，随着农业的技术进步还会排出劳动力。当前局部地区出现用工紧张，主要原因是：工资低，劳动条件差，农民不愿干。过去十几年时间里农民工实际工资基本没有变化。局部地区出现用工紧张说明以往那种廉价劳动力无限供给时代已经结束了。农民工作为一个群体在工资确定上集体讨价还价意识也在增强，企业必须重视合理确定农民工工资，并改善农民工的福利待遇、工作条件和居住环境。要完善有关法律和法规，清理各种针对外出民工的歧视性政策，切实保障进城务工就业农民的合法权益。同时，要大幅度增加各级政府用于劳动力培训的投入，提高农民的就业能力。