论取消农业税背景下的乡村治理

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1994年实行分税制改革以后，中国县乡财政逐步陷入困境；近几年农村税费改革开始后，县乡财政困难益发突出。面对困难，大家都在寻找克服困难的出路。但是，找到一个好出路的前提是认识清楚困难的性质以及发生困难的原因。本文打算对此提出一种讨论意见。本文的“农业税”是指国家将停止征收的农业税、牧业税和除烟叶以外的农业特产税的统称；“乡村治理”是指乡村社会处理公共事务的传统和制度，包括选举政府首脑、监督政府工作和设置政府更迭的程序，也包括政府制定和执行政策的能力，以及居民对这些制度的服从状况。

一、究竟为什么要免除农业税

究竟为什么要免除农业税？这个问题看起来简单，其实不然。政府免税的目的与免税本身的社会经济价值是两回事情。认识这一点对于我们讨论后面的问题很有意义。

很多人把农业税看作一种土地财产税。如果这个说法能成立，那么，免除农业税是完全有道理的。我国目前还没有普遍对财产征税，对农业领域的耕地占用征税也不应该。在法律上，土地是集体的，农户不应该是直接的纳税主体。更重要的是，财产的价值大小与财产的用途有关。就种植业来说，即使在农产品价格令人满意的情况下，农产品销售额中扣除包括劳动成本在内的各项成本以后，不会再有剩余，连地租也不能存在。这个账不用细算。如果说厂房设备可以用扣除折旧以后的净价值来确定财产价值，那么，对农业用地的财产价值不能用这种方法来估计。可以认为，中国大量的农用土地是“边际土地”，其财产价值是零或负数。此外，把农业税当作对地租的替代，更是讲不通。

免除农业税的另一个理由，是把农业部门看作一个效果高度外溢的经济部门，政府理应免除对农业生产开征的税收。从技术性质上说，农业部门容易做到对环境的正向贡献，这不用细说。此外，农业部门还可以是与国家安全高度相关的部门；农业产业是具有高度战略关联度的产业，这一点也马马虎虎可以讲得通，尽管在学理上并不容易说清楚。

免除农业税的理由从政府方面来讲，是因为农民收入低，征收农业税有失公正性，并在政治上产生很多问题。以后农民收入水平提高了，应该适用个人所得税。所以，从逻辑上说，农业税显然并不是一个针对所得征收的税种。

从历史的眼光看，农业税实际上是国家在经济上对农民实行强制（管理）的一个表现。在经济还很不发达的时候，依靠市场交换方式，国家的非农部门的生存和发展不能得到足够的粮食，不得不对农民实行强制（管理），向农民征收粮食。市场关系改善以后，“公粮”转变为“农业税”。所以，农业税是国家对农民实行强制（管理）的历史遗迹。国家为维持对农民的强制（管理），付出了巨大代价；这个代价的标志是产生了一个庞大的县乡官僚机构。仅仅为了给农民和农业提供公共品，不需要这样庞大的官僚机构。但为了向农民征税和征收其他收入，就设立了大量机构。大量调查表明，许多机构并不向农民提供有效的公共品，只单纯是为了收费而生存。这已经是公认的事实，不用我在这里作大量举证。当然，任何税收都有强制的性质，但强制必须建立在公正的基础上，对低收入者征税强制是不公正的。所以说，农业税反映的强制关系具有特殊的性质。

当经济发展到一定水平以后，对农民的“强制”在经济上是低效的，在政治上是失分的。据对河北某地的调查，在一些合理假设之下，经计算，每向农民征收1元税费，付出的代价是1.7元。①从宏观面上看，据国家统计局农村调查队测算，全国乡级每年需要3700亿元才能维持合法生存，如果按支出的70％计算，也要支出2590亿元；而总来源只有750亿元，收支相抵每年相差1840亿元。②这样，粗略地说，在农业领域，政府在公共品的交易中处于“亏损”状态。从政治关系看，在引起农村社会关系紧张的因素中，税费征收因素曾经排在首位，近几年才发生变化。地方政府搭车收费，使得农民缴纳的税费总额超过中央政府规定的标准，中央政府找不到一个有效的办法来遏制搭车收费的蔓延，在政治上显得非常被动。

从以上分析进一步推理，可以认为农业税的征收事实上在实行分税制的时候已经丧失了征收的理由。国家的财政基础越来越不依靠农业税，农业税的征收成本过于高昂，以及这个税种的其他弊端，早已使取消这个税种成为必然。

停止征收农业税至少有两重意义：第一，政府要向农业和农民（真正的农民）提供无偿的公共服务。付，财政会是净赤字。税收是国家公器，特别是现代国家的公器。对低收入人群应实行低税或免税，甚至实行负税，以体现税收对国民收入的再分配职能。个人所得税适用农民还是遥远的事情。第二，停止征收农业税还意味着停止国家与农民之间的掠夺式交易。围绕农业税而发生的各种搭车收费，具有掠夺的性质，因为相关收费机构并没有向农业和农民提供公共服务。

二、免除农业税后究竟发生了什么问题

实行分税制以后，县乡财政开始出现问题，乡级财政逐渐大面积地发生赤字。在农业税废除的形势下，老账归还希望渺茫，新的赤字还要发生，财政难以为继。许多研究者已经指出，中央政府按账面免税额对中西部地区进行转移支付，根本不能解决问题。更为严重的问题是，乡级干部的工资常常难以保障，影响到乡村政治的稳定。乡村干部是乡镇机关的主要债主，而且也往往是“转手债主”，因为政府还不了债，或者还债时有舞弊行为，便使得一部分乡村干部也进入了上访队伍。我们不得不承认，乡村财政危机是严重的。应该说这种危机程度恐怕在中外历史上也是罕见的。对此不用在这里多费笔墨来讨论。

问题究竟是一个什么性质？原因又在哪里？

是因为减免农业税影响的结果么？显然不能作这样的简单结论。如同一个瘾君子断了而发生问题，我们不能把他的问题归结于中断的后果。按我们前面的简要分析，农业税这个税种是没有存在下去的理由的；如果允许这个税种存在下去，引起的问题会更大。只要有农民交纳的税金，就有了养干部、养机构的资金来源，就不能下决心精简机构，减少公务人员。

关于乡村财政危机发生的原因，一个更常见的说法是全国性的政治经济体制导致资源被向上抽取。这个说法大体上是对的，但抓到这个原因仍然没有贴到问题的要害。按我的调查和统计资料的反映，近一些年里，很多农业县的财政如果没有上级政府的转移支付，财政会是净赤字。获得财政补贴的1000个左右的县财政，主要是农业县和中西部贫困县，上级财政自然对这些县不存在直接财政抽取的问题。但这些县内部却存在县级财政抽取乡村两级资金的问题。在我调查的华北某县，县财政甚至控制了村党支部书记的工资，并在实际操作中几乎没有给他们发放工资，逼使有的书记用其他手段解决自己的报酬问题。至于金融渠道的资金在农业县的净流出也要具体分析。农业县缺乏投资机会，农业贷款的成本又比较高，金融渠道的资金流出是难以避免的。

问题的根子显然在县乡公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于：一方面是传统农业和农民对公共品的低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡才是危机发生的直接原因。如果说上级政府对县乡财政危机要负责任，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着县乡的不合理的公共管理体制。

我们先来分析传统农业和农民对公共品的需求。

如果按经济学的规范要求，我们很难在数量上确定传统农村社会对公共品的需求。我们在这里展开更深层次的分析；更简单明了的定性分析和历史分析足以使我们把握问题的性质。在社会专业化分工程度比较低的情况下，农民对公共品的需求很少会表现为货币化的需求，这会给分析带来困难。

第一，对于国家安全、宪法秩序、环境保护这样一些“效果或成本溢出”的公共品，农民愿意也只能用“搭便车”的办法来获得。这样一些公共品在任何社会都应该是富人免费“提供”给穷人，穷人对它们的需求本来就弱于富人，或者像环境这样的公共品对他们来说是“免费的午餐”。

第二，农民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社区的地方公共品，例如，社区安全、村规民约、纠纷仲裁、乡村道路、区域内防洪灌溉排水以及土地整治等。对于这类公共品，传统农民在历史上就很少依靠政府。中国传统社会的基础是所谓“五口百亩之家”，这样的农户其实际生活水平很可能要超过当今中国的许多农户，但这些农户没有表现出对“政府”的强烈需求。事实是，在大部分历史时期，中国实行的是所谓“皇权不下县”制度，农民通过社区人与皇权发生联系。社区人相当于现今西方国家在基层政治活动中的“志愿者”。那个时代的县政府也是一个很小的机构。从沈从文的小说里我们就看到，一个湘西的县太爷没有县衙门，马背就是自己的办公室。

第三，对于一些收益或使用可排他的所谓“俱乐部”物品，例如教育、医疗，传统农民也有自己的解决办法，而通常农民会找到经济的付费方式。只有在现代社会，这些公共品的交易才被显著货币化，并往往被政府所垄断，农民不得不向政府或其机构支付货币。

第四，有一些公共品在传统社会并不是公共品，而主要是私人物品，例如对某些风险的回避，包括自然灾害风险和养老风险等。到了现代社会，社会保障和灾害防范越来越具有了某种公共品的性质，农民不得不以社会化的方式来获得它们。但在农民收入水平还很低的情况下，农民又不能从口袋里掏出很多钱来获得它们。

还有一个事实必须指出，中国农民对货币化的公共品的需求只能用他们的货币收入来支付，而不能用国家统计局所统计的收入来支付。在农民总收入中，发生在农村的现金收入只占到其中的一半左右，大约每人每年2000元上下，相当于城镇居民水平的五分之一。在大部分农业县和中西部贫困县，农民的现金收入更少。这样一个收入水平的群体，对公共品需求（不是需要）的货币支付能力实在不会很高。对农民来说，满足公共品需求的更好的选择是公共品交易的内部化，而不是高度货币化的社会性交易。

综上所述，在我国农村经济还很不发达的情况下，农民并不需要由政府来供应大量公共品；农民有限的收入中的一小部分主要会用来购买上述第三类公共品。

现在再来分析乡村社会对公共品的供给。

因为统计数据的缺陷，我们也很难估计我国乡村社会的公共品的供给规模。但是，大体上我们可以用县以下政府（包括县政府，但不包括城市中的区政府）的实际支出总额作为乡村公共品的实际供应规模。支出总额应包括预算内支出、预算外支出，还应包括违规的自收自支支出，其中后一部分相当难估计。根据一些相关数据的保守估算，这个数字在5000亿元左右。5000亿元的农村公共品供给规模，相当于农民要拿在农村获得的大约15000亿元现金收入（不包括打工收入）的1/3。换句话说，如果这个公共品的总量全部要农民埋单，那么，意味着一个农民在农村每获得100元的现金收入就要拿出33元来支付公共品。这样一个比例大大超过城市居民的平均纳税水平，更不用说具有相当于农民收入水平的城市居民根本不纳税。当然，农民拿不出这个钱，于是，就有了高层政府的转移支付，也就有了数千亿元的乡村两级负债。③

现在我们清楚一些了，县乡财政危机的要害是我们强加给农民一个大规模的公共品的供应，远远超过了农民的支付能力。更重要的是，我们这个公共品供应效率十分低下。真正使农民受惠的主要是政府的教育支出和部分财政支农支出（也被大量挪用）。大量乡村公共部门只是为收费而存在，并没有给农民带来公共品的享受。④

三、我们需要建立什么样的乡村治理结构

有了上面的分析，解决问题的办法也就比较清楚了。我们的目标应该是建立一个公共品供需平衡的乡村治理结构。当然我们无法说清楚这个平衡点的具体数值，但指出这样一个根本原则是有把握的：在现阶段，乡村公共品的供应必须要依靠乡村社会内部的非货币化制度安排，这种安排在政治上便是乡村社会的高度自治。在上述四类公共品中，只有少量的公共品交易采用货币化的形式，而且其中的一部分还要免费供应。农民只对一些具有俱乐部性质的公共品支付货币。

按照这个基本思路来建立乡村社会的治理结构，以下几点非常重要：

第一，不仅要实行村民自治制度，还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。没有自治，就无法形成非货币化的公共品交易的社区合作。在村级社区走向衰落的背景下，乡镇一级社区将是农民进行公共品交易的基本平台，如果自治停留在村一级，其意义会大打折扣。有人提出要取消乡镇一级政府是完全错误的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。从政治学规律看，除非某项公共职能具有高度的专业化性质，否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。⑤如果一个社区需要综合的权威机构，那么，这个机构就必须通过民主的方式来产生。我国不少地方已经进行了乡镇一级民主选举，产生了积极结果。在一个相当长的时期里，乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。

第二，大力推动乡村民间组织的发展，开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间。大量的公共事务在民间组织那里也可以得到处理。民间组织不需要农民纳税；其领导职位常常能吸引志愿者充任。民间组织活动越是广泛深入，政府活动的成本就越是减少。

第三，要压缩乃至取消现有的传统集体经济这个层次，代之以农民自愿组成的各种专业合作社。为此，首先要下决心改革土地制度，让土地管理纳入法制化的轨道。这个办法将大大缩小乡村干部的事权范围，有利于精简公务人员的数量，还将减少乡村干部岗位的“含金量”，有利于志愿者参与公务活动。其次还要逐步将现有集体经济通过改制转变为股份制经济或其他形式的私营经济，从根本上解决乡村干部集经济控制权和公共管理权于一身的弊端。

第四，广泛实行委托服务制，大量减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构，把县政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府和民间组织办理。例如，县计划生育委员会直接委托乡镇自治政府或某民间机构（例如某医院）办理计划生育事务，同时将经费划拨给承办机构。⑥现在的所谓“七站八所”的上级单位大多可以用这个办法实现自己的工作目标，而不必设立专门的机构。如果县级机构没有经费给农民提供服务，宁可撤销也不能在乡镇设立一个机构用收费的办法养活自己。

第五，现在的一些乡镇机构如果不承担公共服务职能，就将其完全推向市场。政府的农业技术推广一类的经费可以转变为“专用支付券”发给农民，由农民在市场上用这种“准货币”购买服务，促成有关组织的竞争。接受“专用支付券”的组织可以向发行者（政府机构）兑换货币。

通过上述改革，一定会形成一个全新的乡村治理结构。建立这样一种结构在技术上并不困难，关键是政府的见识与行动魄力如何。从我的调查看，乡镇改革成败的关键在县一级领导。改革不仅会触及乡镇干部的利益，更会触及县一级干部的利

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