统筹城乡发展缩小城乡居民收入差距

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近年来，全国农民人均纯收入连续增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大。“三农”问题成为全党工作的重中之重。党的十六大明确提出“统筹城乡经济社会发展”，十六届三中全会进一步提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。这些重要论断为解决新阶段的“三农”问题指明了方向和道路。

当前农村发展面临的最大问题仍然是农民增收困难，特别是粮食主产区和纯农户增收难度更大从1997年开始，农民收入增长进入一个低谷期。1997～2002年农民人均纯收入年平均增长3.97％，比改革开放以来24年平均值（7.33％）低3.36个百分点。

具体到粮食主产区和纯农户，相当一部分农民的收入是停滞甚至是下降的。

2000～2002年，全国减收农户占42％。城

乡之间、不同地区之间、不同阶层之间收入差距扩大的局面不仅没有改善，而且在不断恶化。1997～2002年，城镇居民可支配收入平均增长7.8％，比农民人均收入增幅高3.84个百分点，城乡居民收入差距逐年拉大。2002年城乡居民收入比达到3.11：1。2004年城乡居民收入的差距达3.2：1。虽然近年来农民收入出现了恢复性的增长，但基础并不牢固，影响农民收入增长的一些根本性的、长期的、深层次的因素并没有克服。现在是新中国成立以来农产品供应最丰富的时期，也是改革开放以来农民增收形势最严峻的时期，是城乡居民收入差距拉得最大的时期。2004年中央1号文件是改革开放以来党中央发出的第一个专门关于增加农民收入的政策性文件。文件科学分析了新阶段农业和农村发展的重大变化和农民增收面临的严峻形势，明确提出通过调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业收入，强化支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快遏制城乡居民收入差距不断扩大的趋势。文件提出了一系列增加农民收入的综合性政策措施，特别是在调整国民收入分配结构，加大国家对“三农”的支持力度方面制定了更加有力的政策。

对于解决“三农”问题，应该说中央的思路越来越明确。1998年中央就提出了农业和农村的发展进入新阶段的科学判断；1999年中央提出新阶段农业和农村发展的主要任务是推动农业和农村经济结构的战略性调整；2000年又提出农业结构战略性调整的核心目标是增加农民收入；2002年中央提出增加农民收入要采取综合性措施“多予、少取、放活”；2003年中央又提出要把解决“三农”问题

作为全党工作的“重中之重”。这是新一届中央领导集体在“三农”问题上的郑重承诺。党的十六大报告明确提出了“统筹城乡经济社会发展”的重要论断，提出了解决“三农”问题的指导思想。十六届三中全会又进一步提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求。这些重要论断为解决新阶段的“三农”问题指明了方向和道路。

继续清理各种针对外出民工的歧视性政策，为农民外出就业创造公平环境在降低农民外出就业门槛，保护进城务工农民的合法权益方面，最近两年政策力度很大。2003年国务院办公厅专门发了一个保障外出就业农民权益的政

策文件。今年国务院在最短的时间里出台了废止收容遣返制度的政策。对农村劳动力的职业技能培训和外来人口子女教育问题现在也引起了高度重视，出台了相应的文件。特别是十六届三中全会明确提出建立城乡劳动者平等的就业制度。国务院发展研究中心农村部对这些政策的落实情况进行了大量的调查。我们的调查表明，已经制定的这些政策并没有真正落实到位，还有一些针对农民外出就业的歧视性的政策需要解决。

尽快取消专门面向外出就业民工的就业证、健康证等不合理的证卡，简化农民外出就业手续，坚决纠正各种变相收费。1994年，劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》，根据这项规定，开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度。进城务工就业的农民工，要办理名目繁多的证件。从实际情况看，这种以就业证卡管理为中心的就业制度，在实际执行中，大多演变成以管理之名，行收费之实。这种证卡制度对外出就业农民带有明显的歧视性，这种做法损害了进城农民平等的就业权利，不符合市场经济公平竞争的原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。从最近几年的情况看，在农民办理各种证卡时，收费过多、过滥。虽然中央出台了清理对进城农民务工乱收费的政策，但有的地区继续变相向民工收费。例如，根据国务院发展研究中心农村部的调查，在国务院已明令取消对进城就业农民不合理的收费之后，某个大城市在民工办理就业证和健康证时，又变相乱收费。农民办一个就业证，要交50—60元的“培训费”，办一个健康证，办证费、体检费和培训费加在一起要收114元。实际上，办证单位并没有向民工提

供真正的培训服务，完全是“搭车”乱收费，这种做法严重侵害了农民的合法权益。再如，南方某个城市，过去办理暂住证340多万个，每年收费金额约10亿元。

2002年中央要求取消对进城农民务工不

合理收费的政策后，为解决承担外来人口管理功能的户管员的工资来源问题，又决定对出租屋开征治安管理费。治安管理费的征收，很可能会转嫁为外来工的打工成本。最近几年，要求取消就业证和健康证的呼声很高，建议：2004年下决心取消这些不合理的证卡；严厉查处强迫农民接受培训，以培训之名，向农民乱收费的行为；明确要求输入地政府将对外来人口的管理费用纳入政府的财政预算中，绝不能变相向企业或个人转嫁负担。

抓紧研究取消暂住证的问题。1995年，中共中央办公厅发出《关于加强流动人口管理工作的意见》，决定实行统一的流动人口就业证和暂住证制度，以提高流动的组织化、有序化程度。从这些年实际执行的情况看，目前实行的以暂住证为主的流动人口管理制度存在明显缺陷。实际上，相当一部分流动人口已经在暂住地扎下根来，已经成为事实上的常住居民，但仍不能享受本地居民的权利。现在，有的城市（如沈阳等）提出要对外来人口实行“人性化管理、市民化待遇、亲情化服务”，

并取消了对流动人口实行的暂住证制度。

暂住证制度对外出就业农民来讲，不是一种科学有效的管理制度，从某种程度讲，甚至是一种带有歧视性的政策。新的居民身份证管理条例已经颁布，按照十六届三中全会关于建立城乡劳动者平等就业制度的精神，建议适时取消对外来人口实行的暂住证制度，实行暂住申报制度。

将农村劳动力就业培训作为一件大事来抓，大幅度增加各级政府用于劳动力培训的投入，探索新的培训方式。对解决我国“三农”问题而言，人们对开发自然和生态资源，对增加物质资本的投入等都有了足够的重视，但对于开发人力资本的重要性，不见得都认识到位了。据了解，农村劳动力中受过专业技能培训的仅占9％。

进城务工的农民中绝大多数农民没有接受任何职业技能培训。同时，农村大部分没有继续升学的初、高中毕业生，由于没有接受过职业教育，就业竞争力不强。农业和农村现代化的实现，从根本上讲，取决于9亿农村人口素质的提高。只有大幅度提高农村人口的科学文化素质，培养大批的专门人才，才能把沉重的农村人口压力转化为巨大的人力资源优势。可以说，全面提高农民的素质，是促进农村经济社会协调发展的重大举措，是从根本上解决农业、农村和农民问题的关键所在。从中央的角度讲，对农民素质的提高和农村劳动力的培训也越来越重视。今年国务院六个部委专门制定了农民工培训计划，国务

院关于农村教育发展的决定也明确提出，今后普遍开展农村实用技术培训，每年培训农民超过1亿人次。积极实施农村劳动力转移培训，每年培训2000万人次以上。对农民的就业培训问题，要把握四个政策要点：一是将农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支持范围，建立“政府主导、多方筹集”的投入机制；二是

把满足市场需求和尊重农民意愿作为根本出发点，走先培训后输出、以培训促输出、定向培训、定向输出的路子等等。特别是要防止以培训之名，对农民乱收费；三是建议推广“劳务培训券”制度；四是加强对农村职业技能教育的支持力度。

长期以来，农村职业技术教育教学内容与农村发展需求严重脱节。由于经费短缺，农村职业教育机构萎缩，人员大量流失。建议有效整合教育资源，把发展中等职业学校的重点放到农村去。可以通过高职在农村扩招，每年从800万农村初高中毕业生中逐步转出300万—400万农村青年，其余400万人经过中学阶段的职业教育可以回到农村创业或进城从事二三产业。这对减少农村中、小学大量辍学，发展效益农业，有序转移农村剩余劳动力，推进农村城市化意义重大，符合农村社会发展的必然要求。

继续加大政府对农村义务教育的支持力度，加快实行“两免一补”（免学杂费、免课本费、补助生活费）目前，我国农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，而城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成。这是城乡之间最大的不平等，解决农村与城市之间基础教育的不平衡问题，必须进一步完善农村基础教育的管理体制和投入机制。

总体来看，我国农村义务教育的投入是不断增加的，从1994年的485.5亿元增加到2000年的919.97亿元，其中预算内农村义务教育经费支出从1994年的286.8亿元增加到了2000年的597.66亿元。但是，我国财政预算内农村义务教育投入严重不足。1994—2000年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7％。长期以来，我国政府间教育投入的大致格局是：中央和省级的教育投入主要用于高等教育，较少用于基础教育；基础教育投入的职责基本上由基层政府承担，特别是农村基础教育投入主要由县乡政府承担。中央和省级政府对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。应该看到，过去随着义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制在加重了基层政府和农民负担的同时，在客观上也迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。

2001年6月国务院公布《关于基础教育

改革与发展的决定》，明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府负责统一发放。

2002年4月中央又强调指出，农村义务

教育要实现从主要由农民承担转到主要由政府承担，政府的责任从以乡镇为主转到以县为主两个重大转变。农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制的确立，对解决当前农村义务教育发展面临的突出问题和困难发挥了重要的作用。但也应看到，中西部地区相当一部分县、市，经济发展水平不高，政府财力薄弱，基本上是“吃饭”财政，由县级政府负责统一发放教师工资仍面临着很大的困难。

应看到，由于过去欠账多，农村义务教育发展面临的一些突出问题远没有得到解决，如拖欠教师工资问题、学校公用经费不足问题、大量危房问题。据调查，农村税费改革后，农村义务教育的投入状况不是改善了，而是进一步恶化了；农村义务教育的资金缺口不是缩小了，而是扩大了；农村义务教育的矛盾不是缓和了，而是加剧了。对农村义务教育状况一定要有一个客观的估计。即使现在农村义务教育投入中政府投入已占了大头，也应该清楚，这种投入还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。我国平均受教育年限为7.11年，只相当于美国上世纪初的水平、日本上世纪50年代的水平。在教育投入中，投入小学

的社会收益率是最高的。而国际经验表明，政府将钱投在补贴学生的学费和课本费上，效果会更好。1907年日本就实行了6年的强制免费义务教育，1947年又实行了9年强制免费义务教育。最近国务院关于农村义务教育的文件提出争取2007年农村困难家庭享受“两免一补”。

据有关资料，中西部地区农村中小学贫困学生约1500万人，如果按每个学生平均每年减免学杂费、课本费300元计算，每年需要45亿元。就我国的总体经济实力和财力来讲，应该有能力在免除农村义务教育学杂费和书本费方面走得更快些。

改革现行的征地制度，既要着眼于控制耕地征占规模，更要着眼于保护农民合法利益用不同方式剥夺农民的土地，已成为新形势下侵犯农民利益的主要形式。

农民讲，过去基层政府是吃“肚皮”（指计划生育罚款），现在是吃“地皮”（指低价征地、宅基地乱收费等）。在征地制度改革的政策上要把握好五点：一是征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。二是要修改相应的法律法规，在土地利用总体规划和农地转为非农用地年度计划的控制下，应允许集体非农建设用地合理流转。这方面广东省正在进行探索。三是对各地竞相压低土地出让价的做法要坚决予以纠正。四是要建立失地农民的社会保障。五是抓紧制定规范征地行为的法律法规。“公务员之家”版权所有