农民合作经济组织立法的几个问题

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农民合作经济组织法已列入十届全国人大常委会立法规划，广大农民期盼多年的立法工作已正式启动。如何使农民合作经济组织法成为一部质量较高、认同度较高、操作性较强的法律，需要对涉及该法的几个关键问题进一步研究，以期进一步统一认识。

一、关于立法的着眼点

农民合作经济组织立法，既要基本符合国际公认的合作制原则，又要符合中国社会主义初级阶段的基本国情，还要体现与时俱进的时代特征。农民合作经济组织立法要做到“三个有利于”：有利于农业和农村经济的健康发展，有利于维护农民的合法经济权益，有利于农村基本经营制度的稳定和完善。

有利于农业和农村经济发展，是指这部法律要从解决千家万户小生产与千变万化大市场的矛盾入手，针对当前农村经济组织制度不完善的缺陷，对市场经济条件下发育起来的农民合作经济组织进行制度设计。这种制度设计，首先是促进，其次是规范，规范是为了更好地促进。这一点与西方国家的农民合作社法有较大区别。在有着上百年合作经济发展历史的西方国家，合作经济组织的制度设计侧重于规范，而在农民合作经济组织起步较晚、小农经济思想深重、农村地区经济发展差异较大的我国，对农民合作经济组织的制度设计应侧重于促进。也就是说，先促进，后规范，先多样化，后规范化。如果只从本本出发，从概念出发，对西方的东西照搬照套，把门槛搞得很高，把农民合作经济组织法搞得很繁琐，那就不利于发展。

有利于维护农民的合法经济权益，是指这部法律要体现党和政府重视提高农民组织化程度和支持农民合作经济组织的政策导向。在现阶段，农民是特别需要扶助的弱势群体，党和政府以及其他组织要为他们提供具有特殊重要意义的扶持和服务。改革开放20多年来，我国农民已经置身于市场经济的大环境中，若还是单家独户与其他经济主体打交道，在经济交往中就必然处于不平等的地位，而这种不平等还被表面的平等掩盖着。如果农民长期分散，这种不平等就会长期存在。农民改变经济交往中这种不平等地位的重要途径，就是组织起来，只有组织起来，才能真正获得平等的市场主体资格。农民组织化程度提高了，政府对农民的扶持和服务，就增加了一条有效途径。反过来，农民合作经济组织又能成为落实党和政府的农村政策的助手。这种双向运作的结果，会形成双赢的局面。因此，对农民合作经济组织进行制度设计，一定要把是否维护了农民的合法经济权益作为出发点。

有利于农村基本经营制度的完善，是指通过农民合作经济组织立法，要稳定和不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本的经营制度，这是载入宪法的。农村改革以来的实践表明，为农民提供服务的社区性集体经济组织，在不少地方作用发挥得不够好，而建立在农民自愿基础上的合作经济组织则成为为农民提供服务的有效途径和重要载体。由于这种组织是在市场环境中成长起来的，更具生命力。因此在立法中，不是仅仅把农民合作经济组织看作一种经营方式，而要把它作为农村的一种特殊的、具有生命力的企业制度来设计，这种特殊的企业制度，是农村基本经营制度的重要组成部分。

二、立法中要认真研究的几个问题

(一)对农民的界定

按照户籍统计，我国现有9．2亿农民，按照居住地统计，我国现有7．8亿农民，这l亿多的差距是农民外出进城务工。对农民界定，是按身份界定，还是按职业界定。按职业界定，凡从事种、养业和直接为种、养业进行产前、产后服务的劳动者，都界定为农民。按身份界定，凡是有农村户口的，便是农民。但户籍制度正在改革，如江苏省和其他一些地方已实行了城乡统一的户籍制度，对此如何处理，要认真研究。

(二)对农民合作经济组织社员资格的界定

目前有两种主张：一种主张实行封闭性的社员资格，另一种主张是实行开放性的社员资格。封闭性的社员资格是指，只有农民，符合入社条件，自愿加入，才能成为社员。社员要严格贯彻一人一票原则，限制股金分红。持这种主张的理由是，农民合作经济组织是社员自助性的组织，如果社员的资格开放，容易背离为农民服务的方向。这种主张，体现了合作社运动初期的传统的合作社原则。开放性的社员资格是指，农民合作经济组织应允许非农民进入，允许法人进入，允许外来资本进入，不拘泥于对股金分红的严格限制，对外来资本赋予一定的投票权，允许合作社有雇佣劳动。理由是，封闭的社员资格不利于农民合作经济组织引进资金和人才，不利于提高经营水平，不利于竞争。

从国际上看，合作制初期的社员资格大多是封闭的，近些年随着市场竞争的加剧，一些国家在立法时，社员资格逐步开放。日本农协组织发展的历史较长，其社员资格分为两类：一类是农民以及从事农业活动的合伙公司或从事农业活动的其他公司，称之为正式会员，享有投票权和选举权。另一类是非农民，包括居住在农协所在地区的居民，或被认为适合使用农协有关设施的人，以及农协所在地之外的农业合作组织等。后一类为非正式会员，不享有投票权。值得注意的是，随着农村城镇化的加速，农村人口与城镇人口的居住界限越来越模糊，农村正式会员数目逐渐减少，而非正式会员数目逐渐增加。

在我国，是否允许非农民及其他法人组织加入农民合作经济组织，要看是否促进了合作事业的发展，不必拘泥于本本。当然允许的程度，不能改变合作社的性质。

(三)对农民合作经济组织的界定

1995年国际合作社联盟(ICA)第3l届大会对合作社作出了新的定义，这个定义被国际劳工组织(ILO)《合作社促进建议书》(2002年6月20日第90届国际劳工大会通过)完全认可，这是一个关于合作社界定的国际性标准。这两个组织对合作社的定义是：“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体”。合作社的原则有七条：自愿与开放的社员资格；民主的社员控制；社员经济参与；自治与独立；教育、培训与信息；合作社之间的合作；关注社区。合作社定义中的“联合所有”(jointly—owned)不是“共同所有”(common—owned)，“联合所有”是确认社员个人在合作社中的所有者权益的，而不是过去理解的否定个人所有者权益的“共同所有”。“民主控制”(democratically—controlled)是指合作社的法人治理机制，即社员通过民主程序对合作社实施控制，这与含义很不确定的“民主管理”(democratically—managed)的概念也有区别。国际合作社联盟31届大会确定的合作社的价值是“自助、自担责任、民主、平等、公平与团结”。合作社的伦理价值是“诚信、开放、社会责任与关怀他人”。

美国联邦没有制定专门的合作社法，合作社的制度特征体现在联邦的三部反托拉斯法中，但法律基础是各州的合作社立法。美国农民合作社的制度特征可概括为三句话，“合作社是用户所有、用户控制和用户受益的公司型企业”。在最近的50年中，美国新一代合作社显示了一些新的制度特征，合作社更接近于普通的股份制企业，但与普通股份制企业不同的是，不允许少数人控股。

在世界上其他国家，合作社发展也出现了四个趋势：引入股份制；联合趋势加快；合作社功能扩展；引入公司运作机制。

在我国，对农民合作经济组织的制度特征，无论是实际工作者还是理论工作者，对界定为“民办民管民受益”还是比较认同的。有的学者对“民办民管民受益”作出理论解释，认为其实质是一种“约定共营经济”。“约定共营经济”有三个支点：一是劳动者原则，即合作经济组织为劳动者所有；二是约定性原则，即合作经济组织经营的内容，是由合作经济组织的参加者共同约定的；三是共营制原则，即合作经济组织是由参加者共同经营的。

我们要立一部合乎中国实际并同国际合作社运动接轨的农民合作经济组织法，首先要真正全面理解合作社的国际性标准，其次要重视近些年国际合作运动发展的趋势，第三要紧扣中国国情。我的看法是，在农民合作经济组织的制度设计上，既不能过于宽泛，无视国际上认可的共同标准，体现不出合作经济组织的制度特征，把什么东西都装到合作经济组织的大筐中，又不能落后于时代，一切都先从“罗虚戴尔”原则做起，体现不出时代特征。

（四）对农民合作经济组织法调整范围的界定

农民合作经济组织法的调整范围，目前的考虑是不包括社区性集体经济组织，因为这个问题十分复杂。社区集体经济组织产权关系的界定，需要在制定物权法时认真研究。在此之前，将社区集体经济组织纳入立法的条件和时机还不成熟。农村合作金融也不在本法的调整范围之中，因为金融是特殊行业，要由专门的法律来规范。特别是我国的农村合作金融还在改革之中，改革的成效还要靠实践检验。农村的各种协会或专业技术协会，要具体问题具体分析，符合合作经济组织定义、原则和价值取向的，则应在调整范围之中，不符合的，应继续执行现有的相关规定。农村合作经济组织立法之后，一些协会逐渐转轨，按照农民合作经济组织的原则改造自己。

（五）对农民合作经济组织法人地位的界定

竞争机制产生平等的交易机制，平等交易机制前提是交易双方要具有平等的民事主体资格。如果农民合作经济组织没有民事主体资格，就不会有市场上的平等地位。因此，农民合作经济组织立法要解决的首要问题，是要解决其法人地位问题。

我国宪法规定，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。《民法通则》规定，“集体所有制企业有符合国家规定的资金数额，有组织章程、组织机构和场所，能够独立承担民事责任，经主管机关核准登记，取得法人资格”。农业法规定，农民专业合作经济组织可以有多种形式，依法成立、依法登记。但在具体的法律、法规中，目前还没有关于农民合作经济组织民事主体资格注册登记的规定，在行政法规和部门规章中，也都把农民合作经济组织的注册登记排除在外。

按照我国宪法，合作经济就是集体所有制经济。但长期以来，理论界对合作经济是不是集体所有制经济一直争论不休。应当说，集体所有制经济的实现形式是多种多样的，就如同公有制的实现形式是多种形式一样。模式的集体经济组织是集体所有制经济的一种形式，建立在自愿基础上并在市场经济环境中发育成长的农民合作经济组织也是集体所有制经济的一种形式。但二者在组织形式、产权形式、管理制度、分配制度等方面的区别是明显的，甚至是原则性的。由于模式的集体经济组织带有“一大二公”、平均主义的理想色彩，超越社会主义初级阶段中国农村的实际，对我国农村经济的发展造成了极大的伤害，人们心有余悸，讳莫如深，这是可以理解的。这些年农村改革的一大成果，就是改革了模式的集体经济组织形式。因此，不能把集体所有制经济与模式的集体经济组织形式划等号，模式的集体经济不是集体所有制经济的惟一形式，更不是标准形式。

农民合作经济组织是在市场经济环境下成长起来的，是集体所有制经济的一种新的实现形式，也是一种特殊形态的企业。之所以这样说，是因为他首先是作为一个企业而存在，具有一般企业的基本特征。说它是特殊的企业，是因为它既有资本联合，又有合作制特征：第一，农民合作经济组织是社员共同出资、资本受社员控制的企业，股本及增值始终是社员的所有者权益，合作经济组织承认并确保社员的所有者权益，这与化时期集体经济组织的“共同所有”是不同的。第二，农民合作经济组织是民主控制的企业，社员是控制合作经济组织的主体，控制程序是民主的，这与化时期的集体经济组织的“共同管理”是不同的。第三，农民合作经济组织有一定的公共积累。第四，农民合作经济组织是经营性的，为了社员利益要去营利，但对外是营利，追求利益最大化，对内则是服务，合作经济组织利润对社员实行惠顾返还原则。第五，合作经济组织的所有者与劳动者是统一的，这与其他形态的企业又是不同的。第六，合作社可退股，但股金不能交易；公司制企业不能退股，但股份可转让，经批准，股份可上市交易。

从民事主体资格看，农民合作经济组织是否具有法人地位？世界各国对合作社的法人地位都是承认的。如美国各州的法律，是将合作社确定为按公司法建立的法人企业。在我国，农民合作经济组织是否具备法人特征，对照《民法通则》的规定，从该组织财产的独立性和稳定性、组织的团体性以及独立承担民事责任的能力看，我认为是基本具备的，构成了一种合作社法人。合作社法人可以界定为企业法人的特殊形态，就如同公司法人是企业法人的典型形态一样。

在农民合作经济组织的法人形态上，目前还有一种观点，认为农民合作经济组织符合营利性社团法人的特征。对这些观点，需要广大理论和实际工作者结合工作实践进一步研究探讨。

(六)对农民合作经济组织与其所办企业的界定

合作经济组织与其所办企业是不是一回事?有人认为合作经济组织要符合合作制的基本特征，而其所办企业可以是其他形态的企业，二者是有区别的。有人认为，合作经济组织所办企业除具有企业的一般共同特征外，从法律特征上也应体现合作制的基本特征，如偏离合作制的基本法律特征，不能称之为合作经济组织所办企业。我认为，农民合作经济组织所办企业既然具备了合作制的法律特征，又能独立承担民事责任，应享有合作社法人的地位。

(七)对地区性农民合作经济联合组织的界定

在国外，合作社的联合组织既有纵向的，又有横向的，纵横交错。在我国，对合作经济组织的联合组织要不要规定，怎样规定，规定什么内容?需进一步研究。

(八)对农民合作经济组织民事责任形式的界定

所谓合作经济组织的民事责任，是指合作经济组织对其在经营活动中所产生的债务承担清偿责任。一般来说，合作经济组织的财产和其承担的民事责任是联系在一起的。合作经济组织的财产便是其承担责任的前提。

有人认为，合作经济组织应承担的是有限责任，即合作经济组织仅以其独立财产对其债务承担清偿责任。就是说，社员仅以其出资认购的股份为限，合作经济组织仅以其全部独立财产为限，对合作经济组织的债务负清偿责任。因为，合作经济组织作为法人，其独立财产，即为合作经济组织的社有财产，而不是该组织全体成员的共有财产，合作经济组织的债务，是具备法人资格的合作经济组织的债务，而不是全体社员的共同债务。一旦合作经济组织因经营不善出现亏损而负债，合作经济组织便应以全部社有资产加以清偿，并仅以此财产为限。社员除负有出资的义务外，对合作经济组织的债务不负担直接的清偿责任。

有人认为，合作经济组织的民事责任形式是保证责任。保证责任是指社员以其所认购的股额和保证金额为限，对合作经济组织的债务负其责任。保证责任也是一种有限责任，只不过就是所负责任的限度，除了其所认购的股额外，还包括其所保证的金额。与有限责任相比，保证责任在承担责任的范围上扩大了，有利于提高合作经济组织的对外信用，但都是一种间接责任，都属于有限责任的范畴。

世界各国对合作经济组织民事责任的规定，除了有限责任，保证责任外，还有无限责任。无限责任，是指社员在合作经济组织的财产不足清偿债务时，以其个人非出资财产对合作经济组织的债务承担无限清偿义务。无限责任是一种连带责任，债权人可向每一个社员请求清偿合作经济组织的剩余债务。但在合作经济组织内部，债务是按社员所认购的股份分摊的，或者事先由合作社章程确定，偿债超过自己份额的社员，可以向其他社员就其超额部分追偿，这样在社员之间形成新的债权债务关系。

从合作经济组织发展的历程看，在合作经济组织发展的初期，为保证债权人的债权能得到清偿，一般多采取无限责任的形式。随着合作事业的发展，合作经济组织力量的增强以及管理的逐步规范，大部分国家在合作社立法时，规定合作社企业承担有限责任或保证责任，这反映了合作经济组织财产关系的变化特征。

三、立法中要把握的几个原则

一是立法起点要高，不能落后于时代。二是要“精而简”，不要“大而全”。把合作经济组织最基本的原则确定下来，条文不能太繁琐，要给改革发展空出空间。三是要准确，条文规定要明了，具有可操作性。四是开门立法，让各方面参与讨论，集中民智。

公司制企业与合作制企业的区别

公司制企业

合作制企业

（1）财产

谁投资，谁所有

部分为社员所有，部分为合作社所有

（2）经营目标

利润最大化，资产保值增值

对内服务，对外营利

（3）联合方式

资本的联合，资本支配劳动

劳动的联合＋资金的联合，所有者、经营者、劳动者基本是统一的

（4）管理特征

集权式管理或两权分离

由社员依民主程序控制和管理

（5）决策机制

一股一票，权利与出资额成正比

一人一票，新一代合作社逐渐引入资本权利

（6）分配原则

按资本分配，积累为资本所有

按劳动和惠顾额分配，股金分配受到一定限制，积累为社员所有

（7）股权转让

只能入股不能退股，有限责任公司的股份在股东间可转让，上市公司的股份可上市交易

退股要事先征得同意，股份不能上市交易

（8）价值取向

互助、互惠、平等、社会责任

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