推开农村税费配套改革要有周密政策设计

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从黑龙江省的初步改革探索中，我们可以看出，农村税费改革的后续配套改革实际上是一项宏大的系统工程，涉及到各方面的利益格局的调整。配套改革任务艰巨，绝不会一蹴而就。

必须加快自上而下的行政体制改革

从全国范围看，平均乡镇人口与乡镇吃“皇粮”的人口的比例大约为30∶1。总理多次讲，食之者众，生之者寡。实际上，官吃于民，民吃于土。乡镇政府机构臃肿，财政供养人口失控，直接加重了农民的负担，政府提供公共服务的能力非常有限，无法造福于民。基层政府规模必须与农民的供养能力和中央财政的承受能力相适应。根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，对现有的乡镇和其机构进行撤并，分流人员，压缩支出，是巩固税费改革成果，防止农民负担反弹的重大政策举措。

但是，改革以来，我们已经历经几次机构改革，县乡政府机构仍不断膨胀的问题始终未能根本解决。县级机构比乡镇机构膨胀得更厉害，事业单位比行政部门膨胀得更严重。黑龙江在“撤庙撵神”过程中触及了许多上级部门的利益，遇到了来自上级机构的巨大阻力。这说明，在机构设置上强求上下对口的行政体制不改，下级政府的改革能走多远是值得怀疑的。

我们曾对福建省石狮市做过调查，该市是全国机构最为精简的县级市，五套班子总共才14人，相当于一般县(市)的一半左右。县级行政事业机构仅相当于一般县(市)的三分之一。该市领导说，在过去15年，石狮市这个“小政府”经常因为与上面的“大政府”不对口，被搞得晕头转向。为解决与上级对口问题，市政府特地刻了计委、物资、粮食、旅游、土地等九个部门的公章妥为保管，以备不时之需。从石狮市所碰到的问题和黑龙江省的初步经验来看，必须加快自上而下的行政体制改革。

乡镇基层政权不仅存在机构过于膨胀的问题。更深层次的问题是，乡镇基层政权实际上来源于上面的授予，对它的运行缺乏有效的制约和监督机制。虽然乡镇人大是由选民直接选举产生的，但是因其实际地位不高，很难有效发挥作用。乡镇长形式上是由乡人大选举产生，实际上是在乡党委和县级党政领导部门的严格控制下提名的，基本上由上级安排，自然其权力实际上来源于上级领导部门。同时因为党政不分，乡镇党委和乡镇党委书记实际上是乡镇政权的核心和实际上的主要领导组织和领导人物，其产生往往是上级组织控制和安排的结果。这样的制度设计势必易于让乡镇政权对上负责，对下就可以不负责。

扩大乡镇民主，是农村基层政权组织改革的重要内容。在目前乡镇民主建设中，除了要继续推广和做好政务公开、发扬基层党内民主并加强乡人大的监督作用，更重要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。这是解决前述乡镇政权运行中仅仅对上负责而不对下负责问题的最具根本意义的举措。

随着乡镇教育等方面的职能上划到县，乡镇事务所剩不多，乡镇政府职能越来越弱化，把乡镇变为县级政府的派出机构或逐渐转变为乡镇自治，是农村政治体制改革的重要方向。这项改革难度大，但绝不是没有可行性，关键是要有决心。

适时取消乡镇财政是大势所趋

此次黑龙江配套改革中的另一项重要内容是乡镇财政管理体制改革。在精简乡镇政府时，将乡镇政府财权统一上收，实行“乡财县管”，这种做法实际上大大弱化了乡镇政府的财政主动权。

20世纪80年代中期开始在全国普遍建立乡镇财政，并明确规定，“乡(镇)财政收入由国家预算资金、预算外资金和自筹资金组成”，使得乡镇有了财政自主权，这实际上是国家把财政包袱甩给了地方，也为乡镇机构的膨胀提供了重要条件。在机构越来越膨胀、财政越来越入不敷出的情况下，乡镇政府便随心所欲巧立名目，向农民摊派，或自行大规模举债。

从实际运行看，乡镇政府财政预算往往徒有虚名，特别是支出预算几乎没有任何约束力。在相当一部分地区，乡镇缺乏建立一级完全政府的财力，适时取消乡镇财政可以抑制乡镇政府自我膨胀机制。

从各级政府的财政关系看，最为复杂和不规范的是县财政与乡镇财政的关系。虽然县与乡镇划分了税种，但争饭吃的矛盾相当突出。上级政府层层集中财力的做法，导致乡镇财政成为最弱的一级财政。一般来讲，越是基层政府，越是传统农区，乡镇政府预算内收入中对农业各种税收的依赖性越大。

从我们调查的一些地区来看，乡镇政府农业税收在乡镇财政收入中比重在40%――70%。免征或取消农业税后，在广大传统农区，乡镇政府已经没有多少自己的税源，越来越依靠上级政府的转移支付。在这种背景下，适时取消乡镇财政是一种明智之举。

义务教育要从根本上走出城乡分隔

2002年4月中央强调指出，农村义务教育要实现从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责任从以乡镇为主转到以县为主两个重大转变。农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制的确立，对保障教师工资的发放有明显的效果。目前，全国98%的县已经将农村教师工资发放上收到县。

但根据我们对一些县的调查，农村税费改革后，农村义务教育的资金缺口不是缩小了，而是扩大了；农村义务教育的矛盾不是缓和了，而是加剧了。对农村义务教育状况一定要有一个客观的估计。

“以县为主”的农村义务教育体制，将管理事务与经费筹措的职责一同交给县级政府，这种体制从总体上看仍囿于现行体制框架，未能解决农村义务教育体制城乡分割这一根本性问题。

从中西部大多数地区的情况看，由于县可用财力少，基本上是“吃饭”财政，甚至是“半饥饿”财政，绝大多数县级财政显然无法担当教育经费投入主体的责任。县级政府在全县范围内调度资金，这种办法在短时间对解决教师工资的发放会有作用，但时间长了县级财政也不堪承受，有被拖垮的可能，就像已经被“拖垮”了的乡级财政一样。

确保城乡义务教育阶段的机会平等，必须进一步完善农村义务教育的管理体制和投入机制，关键是要考虑城乡之间和地区之间经济发展水平和财政能力的巨大差异，更加公平地分配国家的公共教育资源。要强化中央、省级政府的支出责任，建立规范化的农村义务教育转移支付制度，逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入。

根据教育部的数据，最近两年政府对农村义务教育的支持力度明显加大。2002年农村义务教育总投入中政府预算内支出占到了78.2%,中央财政的投入占到了农村义务教育总投入的28%，农民个人承担的部分约占1/5。教育部公布的数据可能低估了农民对义务教育的支出。如，税费改革前，农村教育统筹是农民直接承担的义务教育费用，改革前这块资金在100亿元以上。改革后，这块资金实际上合到农业税中，表面上是政府预算对教育的支持，实际上仍是来自农民。即使现在农村义务教育投入中政府投入已占了大头，也应该清楚，这种投入还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。

义务教育是中国法律规定的基本公共物品，基本公共物品的性质和供给方式决定，层次越高的政府对保障基本公共物品供给的责任越大。中央政府能够组织全国财力，在不同地区间通过转移支付的方式对义务教育提供必需的经费，因此，保障农村义务教育的最终责任在中央政府。省级政府层级较高，管理区域大，对农村义务教育负有重要责任。

今后，农村义务教育的投入应逐步由中央和省级政府承担。从全国范围来看，地方财力不能保证义务教育经费的主要是在中西部农村，普及义务教育的主要任务也是在中西部地区。

因此，中央财政对农村义务教育的保障政策是，根据农村义务教育的最低标准，对中西部省区不能保证生均最低义务教育经费的县予以补助。省级财政以平衡省内富县与穷县之间义务教育水平为政策目标，通过省级财政义务教育经费支出和调控县级政府间的义务教育经费的横向转移支付，使省内各县的农村义务教育水准基本相当。

资料一：农村税费改革大事记

《财经》杂志

□2000年3月2日，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定率先在安徽全省进行农村税费改革试点。

□2001年3月24日，国务院发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，要求“扩大试点，积累经验”，具备条件的省份可以全面推开试点。

□2001年4月25日，国务院决定暂缓扩大农村税费改革的试点，“集中力量进一步做好安徽省的试点”。

□2002年3月27日，国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，决定河北、内蒙古、黑龙江、吉林、青海、宁夏等16个省(市、自治区)为2002年扩大农村税费改革试点省。加上原来的安徽、江苏(2001年全面推开)、浙江、上海(这两个省属于“自费改革”)等，试点扩大到20个省(自治区、直辖市)。

改革的主要内容可概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”，即：取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7％；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20％为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。

该“通知”首次提出“三个确保”：“确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费的正常需要，是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。”

□2003年3月27日，国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，要求“各地区应结合实际，逐步缩小农业特产税征收范围，降低税率，为最终取消这一税种创造条件”。当年，税费改革在全国推开，中央财政拿出305亿元用于税费改革的专项转移支付。

□2004年1月1日，中共中央“一号文件”，提出逐步降低农业税税率，今年农业税税率总体上降低一个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。

□2004年3月5日,国务院总理在十届人大二次会议上作《政府工作报告》时宣布：“从今年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”

□2004年3月23日，中央决定在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省(区)的农业税税率降低三个百分点，其余省份农业税税率降低一个百分点。农业税附加随正税同步降低或取消。目前全国已经有八个省(自治区、直辖市)全部免征或基本免征农业税。

常红晓／整理

资料二：为何取消农业税

《财经》杂志

农业税是对农业收入征收的一种税，由地方负责征收管理，所得收入归地方政府。

1958年制定的农业税条例规定，全国农业税的平均税率为常年产量的15.5％。2000年3月，农村税费改革后，农业税按照农作物的常年产量和最高不超过7%的税率依法征收。同时征收相当于农业税20%的“农业税附加”，用于村级组织运转和五保户供养。农民的总税负是8.4%。

2000年前后，基层和学界时有取消农业税的呼声。2003年农村税费改革推向全国后，呼声更烈。许多专家学者认为，现行农业税制度不符合现代市场经济的要求，应该取消。

诸种观点可以归纳如下：

1.农业税制不科学。从世界各国来看，不论是否单独开征农业税，都是对农业商品流转额或农民的净所得课税。但中国农业税税基中，却包括了农民用于最基本的生存支出，如口粮支出、教育支出和医疗支出等。农村税费改革后，农业税是按土地的常年总产量计征，没有考虑当年总收入扣除生产耗费后的实际所得，这个常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等。农业税实际上已退化为定额的土地税，或更像地租。

2.税率并不低。表面上看，农村税费改革后，大多数地方税负都是8.4%，但据专家推算，如果把现行农业税率换算为按商品征税，实际税率则是16.8％。又因为农民在购进农用生产资料时，增值税不能抵扣，实际农产品增值税税负要达到19%。而工业品增值税一般税率是17%。农产品增值税率比工业品高，这在世界上是少有的。

3.税负不公平。城镇个体户的增值税有月销售额600元――2000元的起征点，工薪阶层所得税也有月收入为800元的免征额。而农业税并没有起征点和免征额，无论土地常年产量是多少，是自用还是外销都要纳税，按全额计征，这不符合税收公平原则。

4.不利于提高中国农产品国际竞争力。据国务院发展研究中心韩俊推算，美国每亩玉米农业生产者平均税收负担为3.89元人民币，我国每亩玉米农业税平均10.72元，另外每亩还分摊24.22元的“三提五统”，生产成本畸高。对于园艺产品、畜产品等具有比较优势的产品，由于我国设置了较高的农业特产税率，也削弱了其出口竞争力。

2004年3月底，中央决定在黑龙江、吉林两省进行全部免征农业税试点。

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