进一步加强保险机构实施全过程监管

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党的十七大报告提出“改善和加强金融监管”，全保会要求“切实加强改进监管”，监管对于专门管理风险的保险业而言，尤其重要。保险机构作为保险市场的活动主体，具有金融行业典型的“二重性”，从进入市场到退出市场的全过程，无时无刻不与风险相伴相随。因此，探索对保险机构实施全过程监管，对改善和加强保险监管工作有着重要意义。

一、为什么要对保险机构实施全过程监管

全过程监管是指对事物衍生变化的各个环节，也就是监管对象产生、发展、消亡的整个过程进行事前、事中、事后的监督管理。与结果监管模式相对应，这种监管模式强调事前实施预防性监管以防范风险，事中实施督促性（常规性）监管以控制风险，事后实施跟踪性监管以化解风险。总的来说，强化全过程监管，是对市场负责的表现，也是对社会负责的要求，更是落实科学发展观的内在需要。

（一）实施全过程监管是保险业统筹发展的需要

保险业科学发展的根本方法是统筹兼顾，这是全过程监管模式在市场准入管理方面的基本要求。通过事前沟通制度，了解各保险机构今后机构发展规划，便于统筹安排保险分支机构的区域布局，促进有效竞争，避免恶性竞争；便于统筹发展城乡保险服务能力，为城市居民提供更多个性化保险服务，为农村群众提供稳定便利的保险服务；便于统筹发挥保险的三项功能，在经济保障方面承担稳定器作用，在社会管理方面担当辅助管理人，在资金融通方面发挥经济助推器作用。

（二）实施全过程监管是保险业管理风险的需要

风险管理最重要的两个环节是风险识别和风险应对，而最大的风险在于不知道面临什么风险，而全过程监管在识别和应对风险上具有介入时间优先的显著特点和多环节应对的优势。通过筹建期辅导，可以帮助保险企业分析和认识大量的风险点，起到预警作用，从而增强企业自身的风险管理能力，也可以通过辅导制度识别新的风险品种，未雨绸缪提前采取应对措施。通过关注期检查、运营期自律、退出期善后等制度，可以在更多环节控制和化解风险，在“风起于青苹之末”时就予以制止，尽可能减少和避免“算总账”。

（三）实施全过程监管是提高保险监管效益的需要

保险监管机关人少事多，必须有所为有所不为，关键在于抓重点，促效益。加强筹建期辅导，可以促进保险机构的依法合规意识，在进入市场之初就能守法经营；可以帮助保险机构端正经营思路，促进以服务为核心的竞争手段创新。反之，不加以辅导任其直接进入市场，难免会有违法违规行为带入市场，既影响自身，更危及市场，如果屡查屡犯、屡犯屡查，就会增加查处频率，直接影响监管效率。事实上，这种比对效果早已通过公司上市辅导制度在资本市场中反复得以证明。

二、怎样对保险机构实施全过程监管

对保险机构实施全过程监管是一个循序渐进的过程，也是有关各方通力合作的过程。按照保险机构的发展规律，可以分以下五个阶段进行监管。

（一）计划期沟通

目的是了解设立机构的必要性，纠正不顾实际，跑马圈地，盲目扩张，靠多铺摊子粗放经营，或者为了安排一个人或争取一笔业务而申请设立机构的不良倾向，沟通内容应主要涉及分支机构三年发展规划和年度计划。保险监管机关要通过沟通引导保险机构合理发展。一是加强分析、调控市场。坚持通盘考虑不同地区、不同公司的情况，按照促进有效竞争，防止恶性竞争的思路，通过市场机制来引导保险机构，优化市场区域布局。二是分类监管、扶优限劣。对业务发展良好、经营效益好、内控严格的公司，对其设立分支机构予以鼓励和支持；对经营状况较差、管理混乱的公司，要从严控制。三是坚持原则，把好关口。在研究具体机构时要坚持发展有需要、经营有效益、管控有能力、高管有人才的原则。

（二）筹建期辅导

目的是增强设立机构的有效性，避免浪费监管资源、公司资源和行业资源，辅导内容应主要涉及筹建机构的可行性、人员、内控等方面。保险监管机关要通过辅导引导保险机构规范进入市场。一是督促公司加强可行性分析。要求公司对照已设立机构三年规划达成情况，认真分析拟设机构的生存和可持续发展之路，特别是在坚持科学发展、创新经营思路方面要有切实可行的方案。二是督促公司加强内部管控。要求公司落实对拟设机构的管理安排，加强拟设机构规章制度完善，明确各岗位职责权限。三是督促公司加强人员管理培训。要求公司加强人才培养，有计划地储备高管人才，从严限制临时挖角。合理配置公司内、外勤员工，市场营销人员持证率必须达到100%，依法合规方面的培训合格率必须达到100%。四是督促公司加强标准化建设。要求公司职场标准规范，组织架构齐全，设备运行正常。

（三）关注期检查

目的是检验和巩固筹建期辅导成果，强化设立机构的合规意识，检查内容应主要涉及设立机构证照管理、业务财务合规性、内控有效性等方面。保险监管机关要通过检查决定设立机构是否进入正常运营。一是核实设立机构是否正常营业。对那些领取批文和保险许可证而长期不开业的机构，必须彻底整改，必要时要责令退出市场，注销其许可证。二是核查是否有重大违规问题。对那些弄虚作假、侵害被保险人合法权益的机构，应当要求其停业整顿，同时限制其他机构的设立，待整改检查合格后方可继续营业。三是追查筹建期间是否开展业务。对筹建期间开展业务的，必须从严处理，同时要把这类机构作为今后监管的重点。

（四）运营期自律

目的是以最小的干预支持经营创新，在行业自律中维护整个市场的规范秩序。保险监管机关要通过支持行业自律提高监管效率，协调处理加强监管和支持创新的关系。一是支持制定和实施服务标准。行业协会要在依法合规的前提下，积极组织会员单位制定行业自律公约，规范行业竞争行为，改善保险服务，逐步提高行业服务水平，树立行业良好形象。当前，最重要的是完善并执行好理赔方面的自律公约，切实保护被保险人的合法权益。二是支持经营创新。支持保险机构探索“两头在外”经营模式；对于备案类保险产品，可以根据市场实际需要，在规定范围内按照相关程序适度调整费率；支持保险公司积极稳妥开展电销、网销试点；支持适应市场需要的创新活动。三是建立行业自律与政府监管的联动机制。充分发挥行业协会的自律作用，形成自律管理与行政管理有机互补、良性互动的局面。

（五）退出期善后

目的是保护保单持有人的合法权益，维护行业的良好形象。保险监管机关要通过加强善后监管，化解存量风险。一是必须经批准后才能撤销。保险机构的设立、退出必须具有高度的严肃性，不能随意撤销、合并、迁址、变更，不然，势必会影响社会公众享受保险服务的便利程度。二是要求公司搞好后续服务。保险机构撤销前必须根据当地的客户具体情况，制订详实的工作方案，采取有效措施保证和维持后续服务，直到保单责任完全终结。三是及时办理注销公告。保险公司必须在撤销机构所在地张贴安民告示，明确该机构撤销后的善后事宜。保险监管机关要注销该机构的保险许可证，并在指定报纸上予以公告，同时要求该机构及时办理工商登记注销手续。

三、全过程监管中需要注意的三个问题

对保险机构的全过程监管，必须每一步都要落到实处，每一处都要不断细化。为防止监管效果打折或者流于形式，以下三个问题必须引起注意。

（一）程式化

要把操作过程细化为具体的步骤，环环相扣，逐步深入。计划期沟通，首先要了解拟设立机构的总公司的意见，其次要掌握当地的市场竞争状况，第三是要考虑该机构在当地生存发展的可行性。筹建期辅导，首先要指导公司配置合格的高管人员和正确合理组建员工队伍，其次是督促制定完善管控制度，第三是考察公司标准化建设等。关注期检查，就应当明确检查那些项目，怎么检查，达到何种目的，检查结果如何应用等。运营期自律，首先要明确行业规范和执行措施，其次要有完善的内控制度和操作程序，第三要有具体的考核和奖惩办法。退出期善后必须严格遵循批准撤销、保证服务、公告注销三个步骤。

（二）指标化

监管科学性一定程度上体现在判断分析手段是否量化，符合实际的量化指标可以推导出合理的定性结论。计划期沟通，必须确定本年度机构的布局规划，大体明确监管对象在全辖可以设立几家机构，具体分布在哪些地区。筹建期辅导验收，就应当明确达到那些具体标准验收才算合格，这些标准必须逐项比对，一一评价，从而得出总体结论。关注期检查，重在掌握违规业务总量占比、违规业务涉及人员占比、同批次开业机构横向比较情况等指标。运营期自律，主要根据保险机构投诉率、退保率、地区经营效益增长率等指标进行判断。退出期善后，要着重考虑群众满意度、同一公司机构撤销频率等指标。

（三）书面化

监管活动应当形成书面资料和文件，既便于以后查证监管历史，又是继续下一步工作的基础。计划期沟通的结果，正是筹建期辅导的根本基础，否则没有筹建机构就不存在辅导之说。筹建验收报告，是对辅导期成果的体现，又是作出行政许可前提条件，缺乏这种书面前提而做出决策往往会模糊监管责任。关注期检查结论更是保险机构是否得以延续经营并开展自律经营的前提。退出期善后必须以书面形式来传递监管信息。