以外因促内因力求标本兼治的监管理念思考

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在近年来的监管实践中，重庆保监局坚持从实际出发，积极探索以外因促内因的监管理念和方法，通过创新监管手段，扩展事前、事中、事后监管的内涵和外延，促进监管对象内因转变，达到促使保险公司自我管控、自我教育、自我改进的目的，促进了重庆保险市场总体秩序的持续好转，取得初步成效。

一、以外因促内因监管的必要性

保险业“短板”在哪里？什么才是弥补“短板”的治本之策？正是在这样的思考中，重庆保险业以外因促内因的监管理念逐渐清晰并确定下来。客观分析保险业现状，突出的“短板”主要集中在公司思想认识、治理结构缺陷和内控机制三个方面。“三块短板”不仅制约着公司自身的规范发展，也成为影响行业持续健康发展的“顽疾”。以外因促内因的监管方法，可以成为治疗这一“顽疾”的方案之一，也可能是最佳方案。

（一）能更好地弥补保险机构在思想认识上的“短板”。深究违法违规问题产生的根源，往往都是从业人员、特别是高管人员的法律意识和诚信观念淡薄。前些年，一些保险公司从业人员视监管法规为儿戏，甚至把违规经营当作行业“潜规则”，错误地认为“谁规范谁吃亏”、“撑死胆大的，饿死胆小的”，打起了规避监管的“擦边球”，利用信息技术、财务制度等各种手段达到规避监管的目的。市场由此陷入“恶性循环”：被动接受监管--违规问题增多--不断被处罚--设法逃避监管--市场秩序更加混乱。

在监管对象主观认识明显偏离监管目标的情况下，如果简单地一罚了之，被处理者可能“口服心不服”，产生严重的对立情绪，导致违法违规问题屡禁不止，愈演愈烈。因此，有必要改变“猫捉老鼠”的传统监管思维，把着眼点和着力点放在督促公司内因发挥关键性作用上。一方面严格执法，加大违规成本，对监管对象起到足够的惩戒警示效果；另一方面创新监管措施，营造良好环境，让公司体会到监管部门的“良苦用心”，从诚信经营中尝到实实在在的甜头，从“要我规范”转变到“我要规范”，从而大幅提升监管规定的落实效果。

（二）能更好地弥补保险公司在治理结构上的“短板”。在保险业发展的初级阶段，保险公司股东与管理层之间、管理层与消费者之间没有完全形成“多赢”的利益分配和制衡机制，公司经营行为更注重眼前而不是长远发展。这种治理结构不完善突出反映在分支机构经营行为上，在公司管理层“份额第一、速度至上”等急功近利的考核制度驱动下，基层机构被迫将违法违规作为生存的“基本技能”。

在这一背景下，如果监管部门不能从公司治理结构尚不完善的实际出发，僵化理解依法监管和市场化原则，只注重形式上、程序上的依法审批、依法查处，公司在高管人员管理、机构铺设、诚信教育等方面的“短视”行为就将轻松过关，导致治理结构缺陷问题演变成无序的市场竞争，最终损害行业健康发展和被保险人的利益。因此，对于治理结构尚不完善的公司，监管部门有必要以强化监管为抓手，推动公司形成自我教育、自我整改的机制，使违规主体从经营理念、决策机制、领导责任等方面反思和改进，从根子上遏制违法违规行为的产生。

（三）能更好地弥补内控难以执行到位的“短板”。正是由于认识不到位、治理结构不健全，使得一些公司内控机制更多地停留在口头上、文件中。监管部门查处的许多重点问题，诸如以假发票套取费用、违规增设机构、销售理赔“两张皮”等，其操作手法和表现形式并不高明，甚至显而易见，但公司内控部门却能“视而不见”、“见怪不怪”。如果公司内控制度形同虚设，内控执行力“先天不足”，监管部门的措施在公司内部找不到“对接点”，对违法违规行为和经营风险的防范就形不成合力，监管效率就会大打折扣。

面对公司的内控“短板”，必须坚持以监管促内控，督促公司形成并严格执行以帐管人、以表管人、以程序管人的内控机制，使经营主体不仅不敢违规，更不能违规。做到了这一点，监管部门不仅省心省力，也会取得更好的效果。

二、以外因促内因的初步实践

（一）创新事前监管，在市场准入和机构管控环节强化教育促内因。在坚持依法行政的前提下，设法使市场主体在“准入关”就接受到有效的思想“洗礼”。

一是提高行政审批的门槛。在高管人员资格审查、分支机构设立审批工作中，保监局不仅注重程序和形式上的合格，更注重实际思想水平的到位，严格执行并创造性地细化了保监会关于分支机构营业场所、从业人员素质等验收标准，如规定分支机构营业场所一经获批，原则上3年内不得变更；分支机构负责人资格审查通过后，一般2年内不得变更；尝试建立分支机构拟任负责人法规考试制度，对法规意识不强、政策水平较差的拟任负责人不予核准，以此促进高管人员思想认识的转变。一位经3次考核才通过的分公司老总对此深有感触：“前两次没通过考核，说实话心里对你们很有意见。但这种‘逗硬’的考核却使我从以前对监管政策、法律法规“一知半解”，到现在‘了然于胸’，对公司的发展更有信心了，真要感谢监管部门。”

二是加大机构管控的力度。针对一些公司在行政许可阶段合规意识“高涨”、一旦获批后就“变回原形”的现象，保监局加大机构管控力度，使公司对监管要求的理解和配合贯穿到机构经营的全过程。2007年，某在渝分公司先后发生营销服务部擅自变更营业场所和设立经营点的违规事件。保监局在依法处理基础上，责成公司全面自查自纠。该公司对违规事件责任人进行了严肃处理，并专门成立了由总经理直接负责的机构管理工作小组，建立拟任分支机构负责人阶段性封闭学习制度，机构管控力度和规范程度明显加强。

（二）做好事中监管，通过发挥公司管控作用促内因。在日常监管中，保监局时常遇到公司行为有损行业发展，但是要处理却找不到明确的监管法规作依据的情况。如果听之任之，最终将演变成违法违规事件，破坏市场秩序。对待这类问题，保监局的做法是监管“关口”前移，变事后查处为事中管控，使监管意图更好更快地转化为公司的自觉行动。

一是随时纠正违法违规的思想倾向。保监局高度关注各公司高管人员特别是“一把手”的思想状况，一旦发现有违监管和行业发展的思想苗头，立刻采取相应措施，消灭违法违规隐患。2004年，某分公司主要负责人上任后，在思想认识上与监管部门的要求有差距，对监管要求的执行也开始“走样”。为此，保监局抓住其未按要求报告有关事项的问题，在全辖通报批评，并进行监管谈话，帮助他消除思想认识上的“盲区”。该负责人事后感慨地说：“到重庆没有什么地方出名，一出名却不是好事。有些观念真的要改一改了，要不然还要出大问题。”此后，该公司执行监管要求的态度和效果都有了明显改进。

二是支持公司发挥自我管控作用。在一些问题的处理中，保监局给予公司足够的信任，支持他们自查自纠，自我教育，以此推动公司内控机制的健全和执行。目前看来，这种做法收到了一些积极效果。2007年底，保监局接到一起投拆，称某产险分公司远程出单点管控不力。保监局随即向公司下发信访事项调查函。该公司核实情况后，不仅对相关责任人作了处理，终止了该点的远程出单资格，还举一反三，对辖内所有远程出单点和财务人员任职资格进行全面复查，并组织全体员工进行法规制度培训和考试。类似的监管案例还有很多，由于在处理方式上更多地注意策略而非具体的查处，均收到较好效果。

（三）强化事后监管，通过发挥查处的“杠杆效应”促内应。保监局运用检查、处罚等监管手段时，始终注重原则性与灵活性相结合，促进公司从“要我改”到“我要改”转变，力求产生监管的“杠杆效应”，达到事半功倍的效果。

一是促使公司自我教育求实效。在对公司违规问题的处理中，不是简单的一罚了之，而是注重把握处罚的尺度和节奏，使公司上下在思想深处有触动，在尽量大的范围内发挥监管的教育、警示和预防作用。2006年，某分公司先后出现分支机构申报材料造假、营销员误导等违规事件，违规事实清楚，单纯处罚省时又省力，公司也无话可说，但类似问题可能还会发生。保监局决定先让公司在系统内调查处理。该公司以落实监管要求为契机，在公司上下开展了为期1个月的学习整改活动，集中学习监管法规，分析违规根源。在统一认识的基础上，对相关责任人作了严肃处理。这也是该分公司第一次自己决定在较大范围内处理干部，显然，公司的自我教育发挥了重要作用。

二是督促公司自我整改动真格。在对违法违规的处理过程中，尤其注重公司自我整改的质量和效果。某基层分支机构以违规批退方式支付手续费，保监局在采取相应监管措施的基础上，督促该分公司在全系统开展全面自查自纠。最后，该分公司除对违规支公司及其负责人进行严肃处理外，还主动处理并报告了另一下属机构的类似问题，监管的放大效应显现出来了。

三是推动公司自我反思促自觉。要达到以外因促内因的效果，仅有公司的自我教育和整改是不够的，还必须促使公司认真反思违规问题产生的根源，吸取教训，避免再犯。某保险支公司存在用假发票虚列营业费用等问题，通过与其分公司主要负责人（当时刚到重庆）的多次监管谈话，使其认识逐步由最初的抵触到观望，再到积极配合，除严格执行监管部门的行政处罚并认真整改外，还主动完善了内控制度。该公司主要负责人感叹：“监管部门确实是为公司的长远发展负责，借助监管力量抓公司内控建设，其实真正受益的是我们自己。”

三、以外因促内因监管所取得的成效和体会

由于坚持以外因促内因力求标本兼治的监管理念和方式，在市场主体快速增加、竞争不断加剧的情况下，重庆保险市场获得了健康快速发展，这从产险市场车均保费和手续费“一增一减”，以及人身险市场期缴占比和退保率“一高一低”可见一斑。2004年至2007年，重庆市场车均保费逐年递增，2007年高出全国平均水平235元，成为全国极少数连续实现正增长的省市之一；手续费率则逐年下降，2007年达到5.9%，是全国第二低。寿险新单期缴占比逐年上升，2007年同比增长144%，比全国增速高出88个百分点；寿险退保率一直保持较低水平，2007年为2.94%，比全国平均水平低1.8个百分点。在实践中，重庆保监局实实在在体会到了以外因促内因监管的好处。

（一）有利于提高派出机构处理政府与市场“两只手”关系的有效性。派出机构履行职能可以有两种选择。一种是将重点放在监管的程序性和合规性上，公司的事情交给市场这只“无形的手”，希望通过竞争机制达到公司自我规范和管控的目的。另一种是综合运用事前教育、事中控制和事后查处等监管手段，消除市场主体违法违规的思想和根源。我们认为，后一种选择更符合保监会“四位一体”的监管要求，更有利于推动公司提升自我管控能力，减少竞争可能带来的经营目标短期性和经营行为无序性等市场缺陷。

（二）有利于发挥保险监管的“杠杆”效应。与快速发展的保险业形势相比，监管工作还存在不适应。一是现行监管法规还不够成熟，监管手段还需不断创新；二是监管力量还较薄弱，监管实践和技能还不够丰富；三是监管体系还需完善，在违法违规的“易发区”——区县市场，还没有监管机构。根据现有监管现状，如果仅就监管论监管、就处罚论处罚，只会捉襟见肘、疲于应付。通过探索以外因促内因的监管“杠杆”，激发公司自我规范的内生动力，监管效应得以有效放大，达到了事半功倍的监管效果。

（三）有利于保险业长远健康发展。面对快速发展的保险市场和各种各样的违法违规问题，派出机构不能仅满足于完成单纯检查和处罚等“规定动作”，还要拿出创新的勇气和开拓的精神，综合运用行政和法律手段，解决市场突出矛盾和问题。正如定富主席在2008年全保会上所指出的：“在保险业发展的初级阶段,我们这一代人都是保险事业的创业者和开拓者。如果没有这样的事业心和责任感，就不可能取得现在的成绩”。坚持以外因促内因监管，就是要把行业发展中的一些潜在问题逼出来、把问题的根源挖出来，真正本着对保险业长远发展负责的态度，把监管工作做实做好。(