农村信用社改革与发展模式研究（中）

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农村信用社

二、关于农村信用社的制度安排

一个好的制度安排是信用社持续、健康发展的保证。当前，信用社面临的问题是深层次的，必须在制度上进行创新。

（一）农村信用社体制改革面临的矛盾和问题

第一，谁来承担信用社的风险。按所有制划分，在传统体制下信用社为集体金融组织。改革开放以来，从恢复“三性”到按合作制原则进行规范，合作制作为一种制度安排，对规范信用社的服务方向，增加农业信贷投入，改进金融服务发挥了重要作用。但是，管理者、经营者和社员不关心信贷资产质量、不关心经营成果、没有人对风险承担责任的问题依然存在，其要害在于产权关系不清，所有者缺位，出了风险无人承担、无人负责。信用社制度上的缺陷是风险形成的重要因素。信用社名为入股社员所有，由于社员股金数量很少（襄汾县平均每户87．6元），占资产总额的比重很低、且分散在几百个、几千个农户之中，难以体现出社员对信用社的所有权关系。从暴露出的风险情况看，谁是投资者，谁是风险的承担者，难以体现出来，既难以自负盈亏，也难以自担风险。从目前个别地方出现的支付风险问题来看，由地方政府出面承诺、向人民银行申请再贷款等办法解决到期债务的兑付，是不得已而为之，带来了一系列经济和社会问题。这种处置方式，实质上是由地方政府承担风险责任。

第二，社员代表大会形同虚设，民主管理难以落实，按照合作制原则，内部治理结构实行“三会”制度，但从各方面的情况看，距合作制要求还有一定的差距。近年来，信用社和联社按照章程规定，逐步进行了规范，内部治理结构有了一定的改进，但大多数信用社没有真正按照章程要求进行选举，信用社主任基本上还是由上级任命。由于几十年浓厚的官办色彩，特别是农民群众在信用社办理存款业务多，而获得贷款的机会少，缺乏对信用社的认同感，社员从感情上和行为上，也不愿为几元、几十元的股金花费更多的成本（时间）去关心、监督信用社的经营与发展，较少的股金与信用社的经营风险很难形成风险共担机制，“三会”制度、民主管理、民主监督也就有形而无实，社员参与经营管理也就没有实际意义。

第三，股金的作用没有体现出来，加之经营亏损，增加了增资扩股的难度。首先，从社员的入股动机看，他们从信用社获得收益和服务，才能真正体会到合作制的优越性，才会真正关心信用社的发展。从调查情况看，较高比例的不良贷款和较大面积的亏损，是农户不愿意入股的重要障碍。农民对信用社合作制管理模式了解不多，往往把它与农业生产合作社联系在一起，担心“吃大锅饭”、“走回头路”。其次，合作制一般采取入社、退社自由的原则，由于信用社是经营货币的特殊企业，信贷资金损失、风险暴露有个过程。这种退股权（例如，《农村信用合作社管理规定》第十九条规定，农村信用社社员经本社理事会同意后，可以退股。在实际工作中还有存款股金一说），难以使社员与信用社形成风险共担机制。由于信用社亏损面大，历史包袱重，特别是亏损信用社不能向社员分红或返还利润，社员入股除失去在银行储蓄所得利息外，还要承担一定的经营风险，老百姓不愿意将自己辛苦赚来的钱，弥补信用社的亏损，即使是信用社的职工，也不愿意在亏损社入股。因此，信用社的股金对农民来说没有吸引力，而亏损信用社吸收股金就难上加难。在调查中了解到，凡是信用社经营好的，有一定的分红，增资扩股的效果就很明显。这就说明扩股与信用社的经营效益有着内在的直接关系。

第四，农村信用社服务对象的“城市化”。现行的信用社大多是在20世纪50年代中期成立起来的，一般按行政区划设置，不仅乡村有，大中城市也有农村信用社的机构网点。随着我国工业化、城镇化水平的提高，位于城郊地带的农村信用社客观上已没有为“三农”服务的对象，有的已没有农业贷款。如果继续按照服务“三农”的政策要求，继续进行规范，势必走了过场，在管理上也带来诸多难题。况且，这些城市里的农村信用社也已名不符实。据对城郊结合部的农村信用社调查，它们的服务对象已经发生了很大的变化，城镇工商业者和个体工商户已成为这类信用社的主要客户。山西省临汾市尧都区联社共有信用社42个，分社61个，储蓄所2个，代办站485个，职工人数为2055名。从服务对象看，农户和农村个体工商户占20％，城镇居民和工商户占80％；从业务量上看，后者占到存款业务的72％、贷款业务的75％、结算业务的73％。例如，这家联社的平阳街、向阳、鼓楼东等信用社已经没有农业和农户贷款。尧都区如此，像天津、石家庄、太原等大中城市的信用社更是如此。因此，城郊地带的农村信用社难以按照“三农”进行市场定位，按照合作制规范也脱离了实际。

第五，信用社业务经营上的“商业化”。在农业银行领导和管理期间，信用社在业务经营和管理方式上向国有商业银行“学习”、“攀比”，实质上已演变为国有商业银行的基层机构。从信用社几十年的发展轨迹看，信用社与农业银行和其他商业银行一样，执行统一的货币政策，同样受到体制等各种因素的制约。改革开放以来，随着乡镇企业的大力发展，绝大多数信用社以追求利润为目标，把大量信贷资金投放给了农村工商企业，有的信用社工商企业贷款占到各项贷款余额的60％以上，实际上已演变为事实上的农村商业银行，与农业银行经营业务已无多大差异。按照《决定》要求，对本社社员的贷款要占全部贷款金额的50％以上，调整信贷存量结构是个很大的难题。

从上述问题可以看出，信用社体制改革必须从实际出发。“十五”时期是农村金融体制改革的关键时期。因此，给农村信用社选择一个好的制度安排．是信用社健康、稳定、持续发展的重要保证。

（二）农村信用社体制改革的三种模式

1．农村商业银行模式。对大中城市城郊地带，商品经济发展较快，农村信用社经营业务实际上已经商业化，且服务对象以城镇工商企业和个体工商户为主的，应从实际出发，组建农村商业银行；或对拟组建城市商业银行的可以把“城市化”了的农村信用社纳入组建范围，有条件的股份制商业银行还可以收购信用社。在省会城市或者城镇化水平比较高、有一定经济规模的大中城市，以信用社为基础，组建农村商业银行的条件已经成熟，其业务范围以城郊地带的农村、城镇工商企业、城乡居民、个体工商户为主，在制度安排上实行股份制。

2．股份合作制模式。在农村商品经济发展较快的地区，把农村信用合作社县（市）联合社改制为股份合作制金融企业，实行一级法人体制。股份合作制是我国经济体制改革中的新生事物，其基本特征是以合作制为基础，劳动合作与资本合作相结合的企业制度，从国外发达国家看，合作社越来越多地采用股份合作形式。在合作制下，信用社社员是向农村信用社入股的农户以及农村各类具有法人资格的经济组织，以其出资额为限承担风险和民事责任，社员分为个体社员、团体社员和职工社员。实行股份合作制后，社员转变为信用社的股东。在股权设置上，实行企业职工全员入股，使职工既是劳动者，又是所有者；对于企业外部的法人或自然人，可分别设社会法人股或社会个人股。企业决策，原则上实行一人一票制。企业税后利润分配中的分红基金，实行劳动分红与股金分红相结合的分配制度。在股份合作制企业中设立的集体股，股权属于农村信用社集体所有，不宜把股权量化到个人。从目前信用社职工入股情况看，职工股已占到一定的比重，实行股份合作制已有一定的基础。

职工入股的资金数量取决于信用社职工的入股意愿及年平均货币收入。从所调查的三个市的情况看，每个职工入股数量不尽相同。本文认为，改善信用社的股本结构，提高职工股的比重是一条现实的选择。目前，可以确定为四个档次，即：董事长、监事长、主任为一档，股金为3万元；副主任为一档，股金为2万元；一般职工为一档，股金为1万元；信用站干股金为5000元。经济条件好的地区档次可以更高一些。实行股份合作制，必然打破职工的身份界限，给劳动者以平等的地位。从个人股看，应重点扩大农户的入股面，适当提高入股金额。通过增加股本金，转换信用社的经营机制，提高资本充足率，增强抵御风险的能力。

股份合作制是市场经济条件下农村信用社有效的组织形式。它引入股份制的机制，扩大了资本金，更重要的是使信用社的产权关系由模糊不清，变为明确的按股共有。在恢复本企业劳动者入股分红的同时，使木同投资主体成为企业股东，明晰了信用社与投资人之间的经济利益关系。通过增加职工股的比重，信用社职工的利益与信用社的利益融为一体。信用社盈利，收益共享，利益均沾；信用社亏损，按股份多少，承担风险，不仅分不到红利，还要以股份作抵补。劳动者、所有者、信用社是一个利益共同体，理顺了企业与职工的利益关系。按照股份合作制改制信用社，既坚持了合作制的基本原则，又赋予了股份制企业制度的积极因素，具有较强的生命力、吸引力和适应性，是一种创新了的信用社组织形式。

3．合作制模式。由于各地生产力发展水平不同，在经济相对落后的地区，不仅农业为弱质产业，还有中低收入者的弱势群体，对合作制有着强烈的制度需求，客观上需要信用社为其提供金融服务。在这些地区，特别是典型的农牧区和贫困落后地区，对信用社实行股份合作制改造的条件尚不具备，应继续坚持合作制的方向，规范农村信用社的经营行为，在稳定中求得发展，待条件成熟后再进行股份合作制改造。但对机构分散、规模过小、难以抵御风险的小社，应结合县级机构改革和撤乡并镇改革，调整信用社的机构网点设置，适当提高经营规模。

三、关于农村信用社的经营管理模式

（一）农村信用社两级法人经营管理模式

无论是农村时期，还是撤公社建乡镇政府以后，以乡镇为单位设立的信用社一直是一级法人管理模式。1985年后，县（市）农村信用合作联社逐步成立，普遍实行的是单个农村信用社和县（市）联社两级法人体制。这种经营管理模式是在体制改革的夹缝中形成的。

信用社县（市）、乡镇两级法人体制已运行多年，目前，在经济发展水平较高的地区，这种经营管理模式已明显不适应信用社的经营管理、自身发展和支持地方经济发展的需要。其弊端表现在：一是联社既行使管理、协调、服务职能，又经营业务，与基层信用社存在着利益上的矛盾。规范以前在一些县（市）联社营业部，曾经有抽调基层信用社大量资金，集中支持搞项目，导致信贷资金沉淀的教训。二是单个信用社在有的地方客观上已不适应信用社业务发展的需要。乡镇一级仍是时期管理生产大队的基本格局，以乡镇为单位设置信用社机构也有许多弊病。如单个信用社经营规模小，信用社自有资金实力单薄，抵御风险能力较弱等。三是有的信用社按照业务量设置，仅有4～5名员工，按合作制规范要求，理事会、监事会、主任分设均难以健全，也难以履行程序进行规范化管理。四是在经营核算方面，一个法人机构“麻雀虽小，五脏俱全”，相应增加了各项费用开支，加大了信用社的经营成本。同时，也要看到，由于各地情况千差万别，经营管理受到许多限制，单个信用社法人体制的存在适应了农户分散的特点，信贷决策快捷，便于管理，在部分地区仍可继续保留，以发挥其服务灵活的特点。

（二）县（市）农村信用社一级法人经营管理模式

在信用社体制改革中提出了实行公（市）农村信用社一级法人体制的改革方案。以县（市）为单位组建农村信用社，实行一级法人经营管理模式，把基层农村信用社改制成为营业机构，实行“统一法人，授权经营，分级核算，单独考核”的经营模式，其有利因素和优势在于：一是有利于节省费用、减少开支，可以减少信用社多头、重复费用开支，降低管理成本。二是有利于克服信用社单兵作战、分散经营的弊端，有利于合理配置资源。核算范围的扩大功信贷资金、人力资源的合理配置提供了空间，便于信贷资金的统筹安排，有利于资金整体营运，提高信用征集约化经营。三是实行县（市）一级法人体制以后，全县可以形成统一的利益繁体，有利于强化管理、规范经营，增强信用社抗御风险的实力。同时，也有利于消化资不抵债信用社的风险。四是从人民银行加强金融监管的角度看，人民银行由对多个单一法人信用社的监管转变为集中对一个县（市）法人信用社的监管，从而更好地履行监管职能。

县（市）一级法人经营管理模式并非完美无缺，也存在一些缺陷。由于管理跟不上，吃“大锅饭”等问题有可能重新抬头：在实行一级法人体制以后，各营业单位虽然可以继续实行单独核算，但客观上会降低它们对经营成果的关心程度，弱化基层信用社的财务核算观念。调研组在调查后认为：在农村商品经济发展水平较高的地区实行一级法人体制改革试点，可以适应农业产业化的要求，适度扩大规模经营，有利于信用社的发展，应在试点的基础上稳步推广，但是不可操之过急；同时，在贫困落后地区的一些县，信用社业务量小、机构不多，也可以进行一级法人经营管理模式试点。在县（市）一级法人体制改革试点中，可以“两头试点，总结经验，逐步完善，稳步推广”。