发达国家旧城改造的经验教训

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旧城改造

改革开放以后，城市经济迅猛发展，城市建设速度大大加快，城市更新改造以空前的规模和速度展开。尤其是最近几年，随着我国社会主义市场经济的逐步完善，土地的有偿使用，房地产业的发展，住房的商品化，第三产业的兴起以及大量外资的引进，使得旧城改造获得新的改造动力和契机，从而推进了旧城改造的发展，但是也存在不少需要解决的问题。国外旧城改造的经验教训1958年8月在荷兰海牙召开的第一届关于旧城改造问题的国际研讨会对旧城改造的概念做了比较完整的概括，指出旧城改造是根据城市发展的需要，在城市老化地区实施的有计划的城市改造建设，包括再开发、修复、保护3个方面的内容。德国在对旧城改造问题上就持积极而慎重的态度，各级政府把城市改造工作提到重要议事日程上。他们对旧城改造执行如下程序：(1)调查研究。对旧城改造的必要性及其对社会、经济的可能影响作出基本判断，了解城市各个方面的意见并进行汇总；(2)确定旧城改造地区。社区政府根据调查和经济能力规定旧城改造的地区，如果房地产所有者不能承诺按照改造的目标和意图利用建设用地时，地方政府有权实施预购权以及终止租赁合同；(3)整顿措施。在做好相应准备之后，由社区政府负责实施整顿措施，包括拆除有关建筑、居民和商业企业的迁移、道路等基础设施的设置或变更等；(4)建设措施。包括建筑设施的新建、补充和现代化修缮、其他公共设施的兴建等；(5)结束旧城改造。发达国家在旧城改造中积累了一定的经验，有许多方面值得我们参考和借鉴：第一，把改善市政基础设施和居住环境质量作为城市改造的中心内容。例如，德国在城市(乡镇)规划和城市建设中，十分重视处理好人和自然的关系，注重生态平衡和环境保护。在地方规划中，除了有土地利用规划、建筑规划外，都有绿化规划。目前，德国城市绿地面积一般占20％-30％，高的达到40％-50％，人均占有量达100平方米左右。（注：转引李其荣《对立与统——城市发展历史逻辑新论》，东南大学出版社2000年版，第357、287页。）在城市建设中，对城市环保和绿地的保护亦有严格的措施和规定。首先，注重城市外围的大环境绿化，郊区也有很好的森林植被；其次，市区保留足够的绿地面积，在旧城改造中不但不能减少绿地，必要时还要开辟新的绿地；三是工业区和村镇也要十分重视绿化，一般都要按绿化规划进行建设与保护。此外，还充分利用天然河湖或人工湖及人造水景，为城市增添几分灵气。第二，把改造旧城与保护历史文化古城风貌结合起来，对重要文物、古迹及古建筑物重点保护，不准改变原有风貌；发达国家——无论宗教文化与历史传统有多大差异，但是在保护古都风貌这一点上并无二致。20世纪60年代末至70年代初对古建筑和城市遗产的保护已逐渐成为世界性的潮流。1972年11月联合国通过了一项“保护世界文化与天然遗产公约”，成立了世界遗产委员会。同年，欧洲各国外长会议决定把1975年作为欧洲建筑遗产年。1977年国际建筑协会制订的历史性规划大纲《马丘比丘宪章》，把保护传统建筑文化遗产提高到重要高度。1978年10月召开了全美洲“保存艺术遗产讨论会”。1979年联合国确定了57项文化古迹作为第一批世界文化和天然遗产，仅亚洲就有18个城市被列为世界性重点保护的城市。1980年法国总统提出把该年作为“爱护宝贵遗产年”。2003年南京明孝陵申请世界文化遗产成功。这些世界范围的保护活动，使国际上对建筑遗产和古城的保护超出了文化界和建筑界的领域。例如在旧城改造的过程中，法国共有12600处古迹和21300座历史性建筑物均受到法律保护，其中大多数是城堡、庄园、宅第和教堂。法国1962年公布了马尔罗法。该法规定对若干城市地区进行全面性的保护规划。1977年通过的法令把巴黎分成三个部分。第一部分是历史中心区，即18世纪形成的巴黎旧区，主要保护原有历史面貌，维护传统的职能活动；第二部分是19世纪形成的旧区，主要加强居住区的功能，限制办公楼的建造，保护19世纪统一和谐面貌；第三部分是对周边的部分地区则适当放宽控制，允许建一些新住宅和大型设施。（注：转引李其荣《对立与统——城市发展历史逻辑新论》，东南大学出版社2000年版，第357、287页。）第三，发挥各级政府及私人的积极性，多方筹集旧城改造资金。开始于1954年的美国旧城改造就是通过地方有关机构和大量联邦政府的补贴来筹集改造资金的。它重整了数以百计的社区形态。据1973年公布的统计资料表明，截止计划终止时，在1000平方英里的城市土地上实施了2000多个更新项目，拆除了60万左右的单元房屋，搬迁了200万居住人口。继而，在同样的土地上，25万单元新房屋拔地而起，另有约1.2亿平方英尺公寓和2.24亿平方英尺商业面积也建于此类土地上。发达国家在旧城改造过程中也有不少的教训值得我们去吸取。第二次世界大战以后，西方发达国家一些大城市旧城中心区的人口和工业出现了向郊区迁移的趋势，使得原来的旧城中心区衰落，表现为税收下降、房屋和设施失修、就业岗位减少、经济萧条、社会治安和生活环境趋于恶化的态势；同时，焕然一新的城市面貌却使人们觉得单调乏味、而且还带来了大量的社会问题，有的西方学者称之为“第二次破坏”(把第二次世界大战称为第一次破坏)。例如，近年来，英国的新城建设趋于停顿，其重要原因就是因为过去一味注重建立新城，而忽视了旧城改造。这种旧城改造就是“以旧换新”，它接近于建一座新城。结果，建立新城耗用了大批资金，加重了国家的经济困难，反过来也使新城建设无法进行下去。我国旧城改造过程中遵循的原则及存在的问题1.旧城改造的原则和措施根据国外的经验教训，我国旧城改造应当遵循的基本原则是应当以工业企业的结构调整为中心，逐步带动工程设施和交通运输等方面的发展，尽可能地改善人民的居住和卫生条件；充分体现现代化城市的艺术风格；尽快地把科学技术的最新成就运用于旧城改造，积极为周围广大地区发展农业创造条件。鉴于以上原则，旧城改造一般应当采取以下措施：第一，旧城工业区的改建措施。由于旧城的工业基础水平不一，布局状况也不一样。因此，要在对旧工业区现状进行充分调查研究的基础上，综合地考虑生产体系与协作关系，城市交通、公用设施以及生活居住和卫生条件等有关因素，并根据城市不同性质和特点，确定城市工业区的调整方案和分期实施的步骤，以达到工业区合理布局的要求，其调整方式主要有保留、合并和迁移三种。第二，旧城居住区的改建措施。旧城生活居住区改建的主要形式是拆旧更新和加层扩建。在这方面，美国的城市更新计划值得我们借鉴。美国的大规模城市更新发展计划始于1954年。美国城市更新的途径是清理与重建。2002年7月25日上海市人大常委会颁布了旧城居住区改造的有关法规，对如何保护旧城与建设新城的关系进行了详细规定，以求在二者之间寻求平衡，同时给旧城居住区动迁居民以适当的货币补偿。第三，旧城基础设施的改建措施。根据国内外的有关经验，旧城基础设施的改建主要可从调整住宅建设和市政建设项目的比例、兴建游艺场和运动场、增加道路的面积以及建地铁这样几个方面入手。2.中国城市规划与旧城改造过程中存在的问题在我国旧城改造过程中，私人的土地使用权和私有房屋往往得不到应有的保护和尊重。我国旧城改造中开发商与业主关于拆迁补偿的谈判，往往由于政府介入，带有极强的行政色彩，而政府本着土地公有的原则，与业主的谈判实际上不是一种平等的对话。一旦有拆迁户因为开发商没有足够的补偿条件而拒绝搬迁，拆迁方往往给其施加压力，强制其拆迁。具体来说，首先，旧城改造过程中由于急功近利而造成改造规模过大，速度过快，致使拆迁户安置困难，同时也破坏了原有的城市空间结构和原有的社会网络。在更新改造的利益分配上，由于缺乏应有的调控机制，开发公司获利丰厚，拆迁户未能得到应有的补偿，导致矛盾激化；其次，在市政设施建设方面，我国许多城市市政建设跟不上生产和生活发展的需要。有的城市，住宅建成后，由于缺水少电等原因而无法住人；有的地方兴建了一些商业服务设施，但配套标准低而不全，给居民日常生活带来不便。在城市住宅建设方面，旧城住宅建设质量不能满足人们日益增长的居住需求，住宅小区建设水平不高，商品房空置、开发土地闲置现象日益严重，房地产开发建设并没有同时要求绿地建设，住宅建设中浪费土地现象较为突出，高层住宅数量偏少，居民回迁率低；再次，没有注重历史文化的保护。由于历史文化保护意识淡薄，只顾局部的、眼前的经济利益，在城市历史文化和景观保护区大兴土木，甚至拆除或任意改建已经明确需要保护的历史建筑，严重破坏城市的传统风貌和特色，致使城市特色丧失。当年北京城大拆城墙、2001年定海古城毁于一旦以及近年上海旧城改造中已经存在的这样那样的缺憾都是这个原因。国外旧城改造对中国城市改造的启示认真总结国外旧城改造过程中的经验教训，在我国当前旧城改造过程中，必须注意以下几个方面的问题：第一，坚持旧城改造与新区开发相结合。在这方面，我们应该吸取近年来英国在新城建设过程中忽视旧城改造的教训。我们认为，旧城改造与新区开发是城市发展的两个经常性内在动因，城市正是在旧城不断改造与新区不断开发的交替过程中实现规模的逐步扩大和质量的逐步提高。处理好新区开发和旧城改造的关系，既能够合理调整城市结构及布局，又能够促进新旧区协调发展，加速旧城改造进程。城市旧城改造过程中需要调整城区的空间布局，过量的人口需要疏散，不宜布置的工厂企业要迁出，不足的公共建筑要增加。对于南京来说，在处理旧城及新区建设的关系上，应当适当放慢旧城改造的速度，大力发展新区。对于新区的发展，要在新区规划的指导下，加强统一开发，提高组织管理力度。同时尽快组织编制“旧城更新计划”，从整体上系统地解决旧城更新中存在的问题。我们认为，南京城市空间布局的优化应该注重经济与生态效益的统一，“旧城更新”要适应下一世纪的发展需求，从主城区空间发展格局来看，应当将其分为几个圈层，划分不同的保护与更新区域，从而实施不同程度的保护。第二，旧城更新中始终贯穿着“保护”与“更新”的辩证关系：“保护”强调的是历史性与传统形态，它所代表的价值取向是历史价值和文化价值。“更新”强调的是时代性与城市功能，它所代表的是现代文明与进步。有人认为，现在我国城市旧城区多为旧建筑，环境质量较差，需要“全面改造”、“彻底改造”。我们认为，这种提法其实质就是把旧城区全部拆除重建。一座城市就是一部历史，建设越久远，历史沉淀越厚实，其传统历史街区的价值也就越高。如北京的“胡同”、“四合院”，上海的“石库门”，青岛的“里弄”等都具有较高的历史及建筑艺术价值，这些建筑一旦拆除就不可能恢复。当然，保护并不是一切原封不动；除列为文物的历史建筑外，其他建筑还是可以更新改造的，关键是旧城改造要有保护的理念，使城市历史得以延续和发展。这方面国外有许多成功的经验可以借鉴。如20世纪40年代末华盛顿的规划中，国会山以东一带原来的一些旧住宅曾经被划为将被拆除的“衰落地区”或贫民窟地区，但是后来这个地区的房子并未拆除，而是修缮一新，改造成为高级住宅。这些房子由于地点适中，庭院结合，代表历史遗产而身价百倍。旧城更新的同时要保护好古都的城市格局。北京市的旧城格局与风貌保护，是在动态下进行的，不是在静态下进行的，这就使得保护工作难度相当大，北京旧城原有格局和风貌的空间在一步步缩小，形势十分严峻。这就要把北京旧城原有格局和风貌的保护放在旧城发展的首位，从规划、建设到管理都要谨慎，否则，失去的应该属于保护的文物将永远不会再生。在北京市的旧城改造中，应该重点保护好旧城的中轴线、皇城、四合院、胡同、古树和水系园林。第三，注重改造策略，量力而行、因势利导地进行改造。旧城改造要遵循可持续发展的整体性原则和效益原则，依据经济实力科学合理地安排旧城改造的工程规模。在旧城改造以前，应当对旧城区进行战略性的规划研究，调查清楚旧城区内的土地使用及建筑现状，统一规划确定需要拆除重建、需要改造、需要保护的地块和建筑；统一确定道路交通、公共服务及绿化开畅空间等系统性设施和空间；要克服和避免大大超越本地经济承受能力和市场吸纳能力的大拆大建现象。改造也不能仅从单纯的经济效益出发，要统筹安排改造的重点、先后顺序、工程规模和方式，商业地区开发与住居地开发要协调进行，黄金地段开发与偏街背巷开发应该协调发展。改造也不能采用推倒重建的单一开发模式，而应该依据旧区内不同情况采取“拆、改、调、留”等多种途径和手段进行综合治理和再开发。第四，注重环境建设，营造一个人与自然相和谐的生态环境。经济发展越快，旧城改造规模越大，越是要保护生态环境，决不能以牺牲环境为代价发展经济，或者走“先污染、后治理”的老路。因此，旧城改造指导观念不但要考虑经济因素，还要考虑生态环境质量因素；旧城改造方式与旧城发展轨迹相适应，应与旧城发展阶段相适应，要选择最适合旧城可持续发展及其旧城生态系统自我完善的改造方式；旧城改造的建设标准必须以保证能够在原有基础上提高旧城生态环境质量作为标准。目前，我国旧城的绿化面积难以达到先进的定额标准。在这种情况下，可以采取市内以小型绿地为主，并与市外的大型绿地相结合，逐步形成绿化系统的办法。市内利用空坪隙地多建小型公园，并进行干道、滨河路绿化、街坊、庭院、房屋垂直绿化等；而郊外则可结合风景区建立大公园、森林公园，以供居民节假日活动之用。同时，在环境建设中特别应当注意不能不顾本地的气候、土壤等生态环境，盲目从遥远的外地全面引进与移植植被。这种做法一方面成本较高，更重要的是破坏原本在本地和谐的植被、昆虫、鸟类等生态环境的可持续发展。【参考文献】[1]罗思东：《战后美国城市改造对社会公正的侵蚀》，《城市问题》2004年第1期。[2]黄亚平、王敏：《旧城更新中低收入居民利益的维护》，《城市问题》2004年第2期。[3]王天青：《旧城改造若干问题之我见》，《城市开发》2003年第5期。[4]孙洪铭：《怎样保护老北京？》，《城市开发》2003年第1期。[5]姚昆遗：《为上海旧城改造把脉》，《城市管理》2002年第2期。[6]童本勤：《走向整体的老城保护与更新规划》，《南京社会科学》2004年《科学发展观与“两个率先”高层论坛》专集。[7]项光勤：《科学发展观与南京新区建设》，《南京社会科学》2004年《科学发展观与“两个率先”高层论坛》专集。