个体工商户分层分类监管工作中应注意的问题与对策

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工商户分层分类监管工作

加强对个体工商户的监管，既是老话题，也是新问题。工商行政管理机关作为政府监管个体经济的职能部门，如何用科学发展观指导下的科学监管观来指导实践，规范公平、有序的市场秩序，鼓励支持和引导个体经济健康快速发展，是摆在各级工商部门面前光荣而艰巨的任务。特别是今年二月，国家工商总局出台了《个体工商户分层分类登记管理办法》（简称《办法》）后，对个体工商户在监管模式上进行了新的探索和改革。本文就此作些粗浅的论述。

一、个体工商户分层分类监管改革及其意义

对个体工商户进行分层分类监管，主要围绕“下放权限”和“信用监管”二项内容。所谓“下放权限”，是指市、县工商局以及大中城市工商分局依法委托符合条件的工商所对个体工商户进行设立、变更、注销登记和验照，以及对从事经营活动但依照有关规定免于工商登记的个体经营者进行备案。“信用监管”是指工商行政管理机关立足工商行政管理职能，利用信息化手段，依法对所掌握个体工商户的市场准入、经营行为、市场退出等信息进行内部信用评价，按不同评价划分不同的监管类别，实行分类管理的监管方式。

推行个体工商户分层分类监管的意义主要有：

1、推行个体工商户分层分类监管是工商部门探索改革监管模式的需要

工商行政管理的目标就是要维护公平、公正、有序的市场经济秩序，为了实现这个目标，需要有一个合理、科学的监管模式来支持。安徽“阜阳奶粉”事件的教训就在于日常监管失控，该管的没管好，原因在基层，问题也出在基层，从而造成严重的社会后果。因此，国家工商总局审时度势，改革现有监管模式，进一步下放监管权限，加强基层工商所规范化建设，推进监管职能前移。在把好个体工商户准入、退出关口方面，通过委托方式（除涉及前置许可、专项审批）将个体工商户审批权、验照权下放给工商所。在监管个体工商户经营行为方面，推行信用监管和分类监管，并通过巡查、专项执法检查和分片分区责任监管等形式，全方位实施监管关口前移。实践证明，对个体工商户监管重心的下移，有利于提高发现和处理问题的“灵敏度”，有利于解决当地群众办照难的“松紧度”，有利于促进个体经济健康发展的“知名度”。

2、推行个体工商户分层分类监管是打造信用社会的重要组成部分

信用是市场经济的基本准则，当市场经济体制尚处在初级阶段时，及时调整和规范个体工商户道德水准，提倡“诚实立身，信誉兴业”是一个刻不容缓的问题。对个体工商户的分层分类监管就是通过由市场准入指标、经营行为指标、市场退出指标、参照指标综合评价后，将个体工商户分为“守信标准”、“警示标准”、“一般失信标准”、“严重失信标准”四类，反映出每一个个体工商户的信用状况，并向社会提供查询。此举对守信用者起到了激励作用，对一般失信者起到警示作用，而对不守信用者则起到了震慑作用。从而引导个体工商户沿着公平、合法的方向发展，进一步增强个体工商户的守法守信意识、争先创优意识、自我发展意识、公平竞争意识，进而提高个体工商户的综合素质。

3、推行个体工商户分层分类监管是构建和谐社会的必然选择

推行个体工商户分层分类监管后，一方面可以利用基层工商所分布广、联系群众多的优势，为当地群众办照、验照提供就近、快捷服务；另一方面改变了以往宽幅面、高频率、多层次、低效率的检查，而是采取分类监管。如对A类监管对象检查频率一般可设为二年一次，对B类监管对象一年内进行一次检查，对C、D二类主体作为重点监管对象，除增加检查次数之外，还可以根据一些特定情况随时进行检查。惟有如此才能公平、正义地维护大多数个体工商户的合法权益，才能引导个体工商户诚实信用、守法经营，促进个体经济健康、有序发展。

二、个体工商户分层分类监管存在的问题

个体工商户分层分类监管是整个工商系统改革监管模式的一项新的尝试，《办法》是地方各级工商部门在推行分层分类改革中所执行的主要依据，由于各地情况不同，差异较大，从而产生一些具体问题。

1、登记注册审批权限下放的有限性。《办法》中规定“经营项目涉及前置许可、专项审批的个体工商户登记注册和验照，仍由市、县工商行政管理局以及大中城市工商行政管理分局负责办理”。这说明在个体工商户分层登记管理中，市、县工商局以及大中城市的工商分局下放给工商所的登记注册权限是有限的，而大量的涉及前置许可和专项审批行业的营业执照审批权仍然掌握在市、县和分局。也就是在实际操作中，申请登记注册经营经营一般食品、水产品、零售卷烟、美容美发等与群众密切相关的生活必需品和服务，因涉及前置许可和专项审批也要求当事人到市、县和分局去登记注册，这就显得不很合理。特别是我们舟山市因海岛地理条件的制约，人口分布较散，岛际交通不便，如果按照上述对个体工商户办照的审批原则，只会给当地群众造成不必要的麻烦。况且，随着《行政许可法》的实施，各地都掀起以简化办事手续，改革办事程序，整合窗口审批等为内容的行政审批改革，特别是一些经济发达地区已经把个体工商户营业执照审批权限全部下放到基层工商所，当然也包括有前置许可和专项审批的内容。因此，《办法》的出台就显得与实际工作相脱节，有一定的滞后性。

2、信用管理及评价系统的不统一性。工商行政管理从依法监管到信用监管、分类监管是一次质的飞跃。为此，国家工商总局为推进信用监管开展“金信工程”建设，围绕“金信工程”建设的框架，各地都根据自己监管实际研究开发具有自己特色的信用监管系统。这就产生了在信用监管系统和软件使用上的不融合性。在对个体工商户信用监管系统的设计和软件使用方面，省级工商系统之间是各不相同的，有的单独建立个体工商户信用监管系统，我们浙江省则是把个体工商户与企业合并在同一个信用监管系统上。在信用评价方面，各省之间的信用指标设置也不尽相同，这就有可能出现同一个个体工商户在不同省份会产生不同的信用类别。这种兼容性差的格局，还表现在同一省内不同的辖区登记注册，其信用状况也可能不同。比如某个体户在甲地信用评价为严重失信，如果该个体户有意逃避不良的信用状况，他可以选择在其他工商局（所）管辖的乙地重新登记注册，或者仍在当地新注册其它行业，那么信用监管系统又会重新对其进行信用评价，使该个体户有可能获取比较良好的信用记录，却不能准确地反映该个体工商户真实的信用状况，从而逃避了工商部门的分类监管。

3、监管队伍与监管任务的不对称性。国家工商总局通过推行对个体工商户的分层分类监管，实现监管关口前移，进而实现监管到位。而落实监管关口前移责任的具体实施者主要是基层工商所。因此，工商所能否保障正常运转是落实监管责任的关键。从当前我市情况分析，对个体工商户进行分层分类监管主要存在三种情况的制约因素。一是思想认识仍停留在传统的监管理念上。认为工商所的工作重点是抓好办案和收费，而忽视了分类监管和信用监管等；二是工商所人员配备上的不足。目前我市各级工商所人员编制都是在2001年核定，从现在情况看，人员编制与执法任务远不相适应。如目前定海城关工商所和沈家门工商所这样的大所，每个所的人员也只有20人左右，真正从事信用监管和分类监管的只占其三分之一，人均监管个体工商户在450户以上，这还不包括对辖区内其他各类经营主体的信用监管和分类监管；三是监管任务的多样化和人员整体素质的不适应。近年来随着新的监管理念和监管模式的引入，各个基层工商所除了搞好日常办照、办案、收费、取缔无照经营等之外，还要化很大精力去学习、落实“信息化建设”、“商品（食品）准入工程”、“农村放心店”以及每年几十项的专项执法检查等方面工作，不但有书式的计划、总结、检查、案件、巡查、回访等方面记录，而且还要把这些书式情况及时输入到计算机的各个管理系统。因此任务的多样性，加重了基层工商所的工作量，造成分类监管工作只能处于应付状态，收集的信息可能出现失真，使信用评价和分类监管的准确性打了折扣，难以深入扎实地进行。

三、推进个体工商户分层分类监管的对策

为了全面推进个体工商户分层分类监管工作，加强工商行政监管执法的规范化建设，促进城乡个体经济健康发展，建议今后从以下几个方面研究解决途径。

1、统一思想，形成共识，占领认识上的“制高点”

推行个体工商户分层分类监管是工商部门改革监管模式，推进监管职能前移的重要组成部分，政策性强，牵涉面广，工作量大，情况复杂，涉及到工商系统内部各部门和成千上万的城乡个体工商户，同时也是对基层工商部门和工作人员综合业务素质的一次实战考验。面对当前新形势，要使广大基层干部能领会、善思考、跟得上、不掉队，就必须教育广大基层工商干部超越常规思维，跳出狭隘视野，站在符合全局的高度，认真思考，认真分析，运用一切可以运用的宣传媒体，大力宣传个体工商户分层分类监管的重要意义，可以通过先试点后普及的方法，不断总结经验，探索新的路径，找到分层登记、分类管理与基层实际的结合点和切入点，尤其要纠正重案费，轻监管的思想，确保个体工商户分层分类监管工作有序进行。

2、因地制宜，力求特色，探求分层登记上的“闪光点”

针对实施分层登记后，县（分）局与工商所“多门受理”所带来的矛盾和难点问题，各地可充分利用“经济户口—准入系统”网络的优势，按照“机构合并、职能复合、流程运作、综合服务”的创新理念，实施“一门受理、分层审批、网络联动、一站服务”的模式实施个体工商户分层登记，行政上各自隶属，业务上归口指导，有效整合登记窗口人力资源，变事后监督为全程指导，切实解决业务部门基层情况不清、基层单位登记质量不高、群众办事多门往返不便、窗口分设人力资源分散、机构重叠设置成本过高等矛盾和难点，进一步降低登记成本、缩短登记时限、提高登记效率、保证登记质量。当前可以试行市辖区或县级工商局所在地可分别按照市局+区局+工商所或县局+城区工商所的模式合并组建综合登记窗口，统一负责城区内个体工商户登记工作；对于其他工商所辖区涉及前置许可和专项审批的登记，可以先由当地工商所受理，通过网上传输报县（分）局审批或备案，审批通过或经过备案的由当地工商所发照，为当地群众提供便捷服务。

3、科学分类，提高效能，找准监管上的“切入点”

为了顺利推行个体工商户信用分类监管，一方面，坚持按照总局《办法》的要求，利用信息化手段，依法对所掌握的个体工商户的市场准入、经营行为、市场退出等信息进行全面、及时、动态的征集，并按照守信、警示、一般失信、严重失信四类进行内部信用评价，加强对C、D类个体工商户的巡查和责任区监管，提高市场巡查的针对性和有效性。另一方面，要针对当前信息化程度较低，手工征信环节多、信用类别变更不及时等问题，引入以强化信用分类结果运用为目标，推行“二元分类监管”，即在按照“信誉度”进行分类监管的同时，突出按“风险度”进行分类监管。即重点加强对食品生产加工、危险化学品生产经营、烟花爆竹生产经营、农资经营、矿山开采、网吧、人群密集的文化娱乐场所、存在重大环境安全隐患的行业等涉及人民群众生命财产安全和公共安全的重点和热点行业的日常巡查、专项检查等动态监管，提高执法效能。

4、提高素质，合理配置，把握操作上的“结合点”

对于当前基层工商所在推进监管关口前移改革中所面临的实际困难，应当特别重视加强机构建设，提高队伍素质。可以进行“小局大所”的改革试点，重新核定人员编制，调整人员配备，逐步扭转一线监管力量薄弱的现状。针对基层存在重案费，轻监管的思想，要以规范内部考核为抓手，以落实职能到位为目标，继续完善《行政执法（岗位目标）责任制》，合理调整考核项目和分值的设定，引导重视基础性工作，尤其要督促落实对个体工商户分类监管责任，做到事前的计划，事中有记录，事后有监督。要进一步加强干部队伍思想教育，树立科学监管的理念。要加强责任意识、大局意识的教育，认真做好基层工作人员的法律法规、计算机运用等应知应会知识的业务培训，全面提升基层工商所的整体素质，促进对个体工商户分层分类监管的到位。