解决中国“三农”问题的大思路：工业化重心下移到县域

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一、传统工业化战略的城市化倾向与农村经济的弱化

“二战”结束后，世界上一大批先后取得民族独立的国家都走上了工业化道路。它们在选择工业化战略的问题上深受当时经济学界唯工业化、唯资本论和唯计划论的影响，有很多国家选择的是“政府主导型的大中城市重心化”战略。这种类型的工业化道路奉行的是：大部分资源掌握在中央政府手中，政府将其有计划地集中配置于大中城市，建立城市工业体系。这样一来，广大农村地域被忽略了。农业不仅得不到外部支持，而且变成了单纯地为城市工业提供资本和劳动力的工具性部门。长期执行这一工业化战略的结果是：较快地建立起了城市工业体系，大中城市获得了初步的繁荣和发展，而广大农村地区则发展迟缓甚至衰退，从而使城乡二元结构得以形成并凝固化。广大农村地区的落后表现在多个方面：农村经济几乎变成了单纯的传统农业，非农产业较少；大量的农民滞留在土地上，按照传统方式从事简单的农业生产经营，收入微薄，生活贫困；农村基础设施、公用事业迟迟得不到改善。广大农村地区的发展滞后严重地阻碍了国家的工业化和现代化，并形成了严重的“三农”问题。

推行政府主导型的大中城市重心化这种工业化战略的国家，除日本和韩国等少数国家外，大多数国家至今仍然没有摆脱城乡二元结构的困境，其中，印度、巴西、墨西哥和中国较为典型。“二战”后，印度建立了比较完整的城市工业体系。虽然该国的能源、化工和机械工业具有较为坚实的基础，电子工业和计算机软件生产居世界一流，铁路总长度居亚洲第一、世界第四，但是，目前，印度的贫困人口却占全国人口的，且绝大多数在农村。巴西的城市工业相当发达，拥有钢铁、汽车、造船、微电子、生物工程、航天技术等现代大工业。巴西的加工制造业产值占工业总产值的％，在出口产品中，制成品的比重在上个世纪年代就达到％以上。巴西虽然可以出口汽车、飞机和大量军火，但是，巴西的贫困人口目前仍占全国总人口的％。也就是说，在巴西亿人口中，有万人得不到温饱，这万穷人也基本上在农村。墨西哥在上个世纪初就建立了市场经济体制，于年代起推行“进口替代”战略，并迅速建立了门类齐全的工业体系，成为新兴工业化国家。按照购买力平价（）计算，年，墨西哥的人均为美元（联合国开发计划署，）。然而，墨西哥走的也是城市重心化的工业化战略，即政府将大量的资源集中投入于少数几座大城市，例如，墨西哥城就集中了全国以上的人口，成为全国工业和政治中心。在发展城市经济的同时，墨西哥全国不少地区的农村却逐渐衰落。在最贫穷的恰帕斯州，全州万人口中，文盲占％，有％的岁儿童中途退学；农村的住房条件、卫生、供电、教育设施极其落后。在上个世纪年代，难以生存的恰帕斯农民揭竿而起，组织起武装暴动，建立了一支反政府武装——民族解放军。这支军队至今仍在与政府对峙，并深得全国农民的支持（卢荣善，）。

在中国，新中国建立后，政府推行的是典型的政府主导型的大中城市重心化的工业化战略。如果把中国的国民经济分为大中城市经济和县域经济两大块，在计划经济年代，政府控制着绝大部分社会和经济资源，并且主要投资于大中城市，发展工业，而对县域工业，政府投资甚少。实行改革开放后，从总体上说，这种投资格局并没有根本改变，从而形成了如今大中城市经济与县域经济头重脚轻、严重失衡的局面。据有关资料，年，全国共有县级行政区划个（港、澳、台除外），其中，市辖区个，县级市个，县个，自治县个，旗个，特区和林区个。年，全国县域为万亿元，占全国的％；全国县域的国土面积约万平方公里，占全国国土面积的％；全国县域内人口为亿人，占全国总人口的％。年，全国县域人均为元，在平均值以下的县占％。从这组数据可见，全国县域经济总量太小，空间集约度过低，居民人均收入水平十分低下。这组数据实际上掩盖了许多现实中的矛盾和问题。如果做进一步的考察，可以发现，广大中西部地区的县域经济与大中城市经济的差距更大。中国县域经济的落后所造成的是城乡经济的严重失衡和工农业的严重失衡，宏观经济运行深受国内需求的约束和严重的“三农”问题的影响。其中，“三农”问题又主要表现为传统农业的落后，亿亿农业剩余劳动力滞留在土地上，农民的人均收入不到市民的（按照世界银行的人均每日消费美元标准，中国农村的实际贫困人口应高达亿人以上），农民受教育条件落后，农村公共卫生系统奇缺，农民享受不到社会保障，等等。

二、走出“二元经济”困境的道路：工业化重心下移

发展中大国与发展中小国的工业化具有不同的发展规律，因此，各国应当推行不同的工业化战略。一个国土面积狭小的国家或地区，在工业化之初，只要集中有限的资源，重点发展若干个城市，通过城市的辐射作用或扩散效应，就能带动经济全局。大国则不然。发展中的大国地域辽阔，幅员广大，历史形成的城市化水平低，城市密度小，地域分布不均匀，单个城市辐射半径过长，辐射效应递减。因此，发展中大国在工业化启动后，依靠政府的力量动员资源，集中发展大中城市，这样做有可能丢掉外围广大的农村地区，形成大面积的盲区，使大中城市的辐射作用达不到的广大盲区的经济、社会长期保持传统状态。更有甚者，在城市发展极回波效应作用下，外围农村的经济、社会还可能进一步衰落。对印度、巴西、墨西哥等发展中大国的教训，中国应当记取。这些国家的“三农”至今还没有走出困境的迹象，它们的城乡二元结构似乎被固化。

包括中国在内的发展中大国如果继续沿袭大中城市重心化的工业化战略，长期将资源和产业高度集中于大中城市，城乡二元结构的刚性可能难以打破。笔者认为，解决中国的城乡经济、社会发展失衡或“三农”问题，必须从调整工业化战略入手，使资源的空间配置、产业的空间布局、经济和社会的结构发生一场伤筋动骨的改变。为此，笔者提出一个大胆的观点：“工业化重心下移论”。这一命题的基本含义是：中国在保持大中城市常规发展的同时，尽可能地将资源和有关产业下移到县域，通过加速县域经济的发展来促进“三农”的发展。可想而知，如果推行这一新战略，其结果可能是：大中城市的增长速度放慢，农业和农村经济发展加快，农村非农产业发展和小城镇建设加速，农业剩余劳动力主要在县域消化，城乡差距逐步趋于缩小。

工业化重心下移到县域，还包括如下的含义和内容：第一，资源和有关产业从大中城市下移到县域，不是反工业化和反城市化，而是工业化和城市化途径和方式的改变。第二，资源和有关产业从大中城市下移到县域必须从“增量”起步，存量的调整则是一个政府影响下的、渐进式的市场化调整过程。第三，下移到县域的资源主要投入以下方面：一是农村基础设施和公用事业建设，加快改善广大农村地区的生产经营条件和生活条件，引导民间资本的投资，吸引、挽留各类人才。二是加快传统农业改造。中国传统农业的改造包括农业中使用的物质要素的改进（增加现代要素的使用量并提高其使用效率）、农民生产经营能力的提高和农业制度的创新。三是围绕“三农”问题大力发展县域非农产业，延长农业产业链，为农业生产经营和农村居民提供良好的社会化服务，创造更多的就业岗位，以实现对农业剩余劳动力的承接和吸纳。第四，考虑到资源和有关产业的空间集聚效应，非农产业必须集中于小城镇。

三、县域非农产业的发展模式与产业空间重组

中国所面临的工业化和现代化的历史任务是：在保持大中城市工业常规发展的同时，大力促进“三农”迅速走出传统状态，提高其现代化水平，加速城乡二元经济向一元经济转化。中国的县域经济问题虽然不限于“三农”问题，但“三农”问题在县域。可以说，在现阶段，中国的县域经济问题基本上或主要是“三农”问题。因此，笔者提出一个县域非农产业设置的基本原则：主要围绕“三农”来安排非农产业。县域非农产业的设置，具体地讲，还要考虑产业的市场定位、资源的强制定位、交易费用的节省和高效服务的供给等原则。

从以上原则出发，县域非农产业主要包括以下一些类别：第一类，当地农、牧、林、渔等第一产业的派生产业，即第一产业链条的延长部分，例如，农产品加工、检疫、包装、贮藏、运销等。第二类，农业现代生产要素的供给产业。这主要包括种子、化肥、农药、农膜、农机等的生产，土地的开发、整治和地产经营，农业各类人才和现代劳动力的教育、培训，农业科技的研究、开发、推广，农业生产经营的支持系统，例如金融、保险、信息、法律等服务业。第三类，以市场定位的为县域城乡居民生活服务的商业和各种服务业。第四类，以资源强制定位的采掘业、建材业、能源工业等。第五类，以运输成本定位的有关产业。例如，初级产品经加工后大幅度减重的产业就应设置在县域，木材加工就属于这一类。以上五类产业构成了县域非农产业的主体部分。

就一个地域辽阔的大国来讲，大中城市的产业与农村非农产业存在一定程度的同构是不可避免的，例如，商业和居民生活服务业，因为凡是有人群的地方都要有。但是，大国的大中城市产业与农村非农产业应当更多地表现出异构性。它们的基本差异应该是，与“三农”直接有关的非农产业尽可能地设置于农村。这样安排的好处是：第一，更准确、更快捷、更有效地为农服务。第二，节省农户的运输成本和各项交易费用。第三，节约农业剩余劳动力的转移成本，增强其对环境的适应性。一个非农产业设置于大中城市或农村，虽然都能吸收农业剩余劳动力，但对实现转移的当事人来讲，其转移成本大相径庭。农业剩余劳动力到当地非农产业就业与到遥远的大中城市相比，最主要的好处是省下巨额的购房支出，又避免了原有住房的闲置和浪费，转业者还可以照顾家庭和监护子女；同时，由于环境熟悉，社会网络资源可以沿用，从而大大地降低转业者的心理成本，避免大量社会问题的产生。第四，将大量的有关产业从大中城市下移到农村，最根本的历史性的意义是，促进传统农业和传统农村社会的改造，加速农业工业化、农村现代化，缩短城乡差距。

据经验观察，中国大中城市的产业与县域非农产业的分工布局不合理是肯定的，其表现为二者的相似系数过高。早在上个世纪年代，有人曾做过此类研究，得出的结论是，农村工业、交通运输业、建筑业和第三产业的产值结构与城市相应部门产值结构的相似系数达；农村工业内部个行业的产值结构与全国工业个行业产值结构的相似系数也达到，其中，重工业个行业、轻工业个行业的相似系数分别为和．（蔡昉，）。十几年前的数据虽然不完全可靠，但近十几年来，从理论到实践，都没有人提出和致力于解决大中城市与县域非农产业同构的问题，因此，可以认为，其基本格局没有发生根本性的改变。在执行新型工业化战略的过程中，可以将大中城市的一些与“三农”关系密切的产业下移到县域，从宏观上加强县域经济发展，这样做，社会效益和国民经济总体效益可能会更好。从加速县域经济发展和产业存量空间布局的刚性特征考虑，县域内现存的一些与“三农”关联性不强的非农产业，可以在原地不动，并保持常规性发展。

由此看来，大中城市与县域非农产业分工与重组的余地在于：就增量来讲，凡是与“农”关系密切的产业或可城可乡的产业，一律设置于县域；就存量部分来讲，按照前述原则，采取一切可行的措施，促进大中城市中的与“三农”关联性强的产业逐步向县域转移。

四、相关政策建议

在现代市场经济条件下，资本所有者将自己的资本投向哪里，是一个市场机制导向下的自主决策的过程。如何保證资本所有者将资本投向县域？在这里市场机制的作用是基本的，但政府的政策导向也是非常重要的。

市场机制引导资源流入县域的理论依据是大中城市作为发展极的扩散效应。具体来说，大中城市吸收资源达到一定的限度后，就会出现拥挤现象，表现出投资空间变小，地价、房价上涨，就业竞争加剧和劳动力、人才就业困难等。这些因素集中地表现为大中城市中新资本进入的门槛增高、生产经营的成本上升和利润率下降。而那些与“三农”关系密切的项目投资于县域，靠近农业和农民，可以更好地为“三农”服务，刺激农民更大的需求，节省各项交易成本。另外，同样重要的是：在县域农村小城镇，地价、房价和劳动力价格低廉，可以大大降低投资者和生产经营者的成本。随着小城镇人居环境和生活质量的改善，各类人才也会自动流向小城镇。

在推行上述新的工业化战略的过程中，政府的政策导向是很重要的。这类政策包括：第一，国家制定新的产业政策。新的产业政策应明确反映强化县域经济的内容，指明哪些产业应设置于县域。第二，政府掌握的公共资源大部分投入县域，主要用于农村生态环境的治理、基础设施的建设和公用事业的发展，加速改善县域内的生产经营条件和农村居民的生活条件。第三，对于那些重点产业和项目，以政府财政的先行初始投资引导民间投资。第四，以政府财政贴息政策促进金融行业对县域经济发展的金融支持。第五，政府以许可政策和批地政策，控制大中城市的平面扩张，限制一些与农业关联性强的项目进入大中城市。第六，给进入县域的中外资本和各类人才提供税收、批地等方面的优惠。