对国有企业领导人员职务消费问题的调查与思考

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在企业，公款消费有两种不同性质的类型：一种是不必要的、可以节省的开支项目，如出国出境旅游等；另一种是必要的、不可以节省的开支项目，如应酬接待等。对前一种类型的消费行为，近些年来，从中央到地方都出台了许多规章制度予以限制；而对后一种类型的消费行为，则具体规范不够，以至有些不必要的公款消费交换花样，以必要的消费名目出现，结果使国有企业公款消费问题愈治愈乱。因此，在这一问题上，必须双管齐下，既要对不必要公款消费予以限制，又要对必要公款消费进行规范，从而达到推动国有企业反腐倡廉，促进生产经营和改革发展的目的。

国有企业领导人员职务消费，是企业必要公款消费的重要内容。在目前情况下，如何加强对国有企业领导人员履行职务时相关消费行为的规范监督与管理，是一个迫节需要研究和解决的重要课题。为此，我们进行了专题调研。通过调研，我们认为，目前国有企业虽然在管理必要公款消费特别是领导职务消费方面，做了一些工作，取得了一定成效，但仍然存在力度不大、规范不够等问题，因此迫节需要进一步予以重视，采取更加有力的措施，切实进行规范管理。

一、目前国有企业管理领导人员职务消费的几种主要模式

企业领导人员职务消费，虽是近年提出的新概念，但早已是企业客观存在的现象。多年来，我市一些国有企业本着既适应改革和发展的需要，又促进领导人员廉洁自律的精神，对企业领导人员职务消费，采取了一些措施和办法进行管理。主要有以下几种模式：

第一种模式：单项控制型。其特点是：对企业领导人员履行职务时相关的消费与开支项目，企业结合实际逐一立规定矩，进行管理和控制。被调查企业中大多数采取这种办法。如通信费、交通费、业务招待费等，企业大都建立了相应的规章制度，对开支的标准、范围等进行了一定的限制，实际运作中效果较好。如通信工具方面，大多数企业参照党政机关的作法，对公费配置的移动电话一次性作价卖给原使用者，通话费实行限额报销，限额标准每月在元至元范围之内；对企业领导人员住宅电话通话费，实行规定限额，超额自负，节约归己，自行结费的办法，确定了报销标准，一般每月为元左右。据统计，加强管理后，全市国有企业每年可节约通话费近千万元。又如交通工具方面，大多数国有企业结合实际制定了有关小汽车的使用管理规定，对油耗实行公里概算发油票，维修实行定点制等。以对小汽车管理相对比较规范、比较节约的市建材工具总公司为例，公司两名主要负责人相对固定乘坐的两辆红旗小轿车，平均每辆车每年的油耗、维修费及各种规费等约为万元（含司机工资，不包括车辆的年折旧费）。在业务招待费开支方面，许多企业都确定了开支的范围、标准和程序，且每年的业务招待费的使用情况，一般都要向本企业职代会报告。

第二种模式：实报实销型。其特点是：对企业领导人员履行职务时相关的消费与开支项目，根据实际需要进行开支，据实报销，开支范围、标准等没有作出具体限制。部分企业采取了这一办法。如有的企业因业务需要与外界通信联系较多，对企业主要领导的移动电话通话费，没有限额控制，而是据实报销。大多数企业对领导人员的差旅费用，基本上也是开支多少，报销多少，对开支的范围、标准等没有作具体的限定。还有如过年过节，由企业领导出面，对企业协作单位、相关部门感情投资的公关费用、接待应酬费用等，基本上也是实报实销。

第三种模式：总量包干型。其特点是：对将企业领导人员履行职务时相关的消费与开支项目，根据营业和净利润及历年的实际开支水平进行测算，测算后确定每年的开支总额，预算包干由个人支配，超支不补，余额结转。少数企业在这方面进行了探索和尝试。如武汉中百集团，他们在年初根据本年度下达的营业额指标，按销售额的予以控制，将下属部门全年的经营消费、领导人员职务消费进行一次性拨付，其中包括所有与经营活动有关的费用。又如武汉医药公司，对总经理的日常接待应酬费用，包括企业生存、发展所必须的正常交际费用、外出考察和公关费用等，经职代会确定为每年万元，由总经理个人支配，超支不补，节余下转。

二、国有企业管理领导人员职务消费方面存在的主要问题

我市国有企业在管理领导人员职务消费方面，虽然采取了一些措施和办法，取得了一定的成效，但是存在的问题和漏洞仍然不少，离规范管理的要求还有较大差距。主要问题是：

（一）采取的措施和办法还不够系统。尽管一些企业在领导人员职务消费方面，对有些项目，如通信、交通、接待等，作出了一定的限制，但比较单一，不够具体、系统和全面。还有一些项目，如公关、差旅等费用，没有纳入规范管理的范畴。在有制度要求的一些项目中，有的得到监督执行，产生一定效果；有的则流于形式，未得到落实。有的企业对规范管理职务消费问题还在等待观望，没有将其列入议事日程。

（二）控制不严，漏洞较多。有的企业由于缺乏严格的制度约束和管理，造成某些方面的开支失控；如国企领导人员的差旅费用大都居高不下，开支缺乏有效约束。由于在现代企业制度下，企业生产、经营和流通环节中需要企业领导人员亲自前往、亲自参与的各种活动比较多，如果企业领导人员出差来往都乘坐飞机，到达目的地后再入住高级宾馆及其高级套房，就必然会造成差旅费支出较大。是勤俭节约还是奢侈浪费，全凭领导人员的个人素质，有的财务管理制度不严，企业领导违规使用信用卡，公私消费不分；有的开支缺乏标准，随意性大，透明度不高，职工对此意见较大。如市属某企业开发公司副董事长，在不到年的任职期间内，以职务水费名义大肆挥霍公款，其中仅以白条报销的费用，就达万元之多。

（三）违规违纪问题时有发生。有些国有企业由于制度不严、管理失控，致使少数素质不高、对自身要求不严的企业领导人员，钻制度和管理上的漏洞，在职务消费方面搞以权谋权、侵占国家和集体资财。如：某汽车厂厂长，利用出差之机，虚报消费款额，非法侵占公款元，被司法机关判处有期徒刑一年。某区泵站站长，在离任地前不到个月的时间内，报销吃喝费用万元、出租车票万元、唱卡拉费用万元，受到留党察看和撤职处分。市机电控股集团下属单位仪表电器厂，本是一定亏困企业，新厂长上任不到个月，仅某经手在餐馆请客一项，就达多元，经查其中有多元不属于因公消费，上级纪检监察机关调查后要求其作了个人退赔处理。

由于对企业领导人员职务消费管理和监督不规范，造成的危害是严重的：

第一，增加了企业成本。企业发生的与企业领导人员职务相关的一些非生产经营费用，一般都记入企业管理费中，一些国有企业对这方面的开支控制不严，增加了生产经营成本，给企业发展带来不利影响。

第二，引发干群间矛盾。特别是一些效益不太好的企业，在职工连工资都不能足额发放的情况下，如果企业领导人员不能与职工同甘共苦，注意勤俭节约，严格要求自己，而是搞铺张浪费，甚至以权谋私，必然会引起广大职的强烈不满，从而引发较严重的干群矛盾，危及企业和社会稳定。今年五·一前夕，一企业职工举报：该单位领导把变卖设备准备用于给职工发工资的钱，拿到一渡假村潇洒，职工欲上街游行。市纪委、市监察局接到举报后，及时组织人员进行了调查处理，才使事态得到平息。

第三，毁掉了一批干部。从近年来我市纪检监察机关查处的企业人员违法违纪案件看，职务消费方面的问题占有相关比例。如我市一大型涉外企业老总，就是因为在出国进行贸易洽谈时，把在国外的职务消费开支，拿回国内重复报销，而受到严肃查处的。⒏两年时间内，全市国有企业领导人员挥霍浪费公款和非法占有公款的案件有起，其中涉及主要领导干部人，他们都他别受到了党纪政纪和法纪处理。

三、对进一步规范国有企业领导人员职务消费问题的思考

（一）必须正确分析职务消费问题产生的原因，不断提高规范管理的针对性

目前，国有企业在管理领导人员职务消费方面，出现不规范的问题，其原因是多方面的。正确分析这些原因，有针对性地采取措施，对切实有效地规范职务消费行为具有重要的意义。从调查情况看，职务消费管理不规范的原因，概括起来讲主要表现在三个方面：

一是重视程度不够。有的企业主管部门和企业本身对规范职务消费问题，未引起足够重视，对其重要性、必要性认识不足，尚未纳入议事日程加以研究和解决。有的国企领导人员片面理解《企业法》，把《企业法》赋予企业的权利，等同于自己的权力，对迎来送往等职务消费项目，随意性大，透明度不高，极个别自身素质不高的国企领导人员，甚至把企业的资产，当成自己可以随心所欲支配的私人银行。有的国有企业领导人员对待规范职务消费，思想上有抵触情绪，不愿规范，怕规范后会捆绑住自己的手脚。还有些国有企业的领导人员认为，规不规范职务消费无所谓，每年的职务消费还是那么多，一旦规范下来，增加了透明度，有些事就不好办了，因而顾虑重重。

二是机制不健全。企业在由计划经济转向市场经济，建立现代企业制度过程中，对领导人员的监督管理还跟不上形势要求。制度不健全、管理监督滞后的现象，在一些国有企业普遍存在。特别是在涉及领导人员履行职务时相关开支与消费的管理上，许多企业仍然沿袭过去的老办法，实行大锅饭，用多少报多少，缺乏必要的制度约束。有的企业对领导人员履行职务时，哪些可以开支，哪些不能开支，没有明确的界定；有的是开支标准不确定，完全靠领导人员个人掌握，随意性大；有的企业对领导人员职务消费的范围、标准等，没有经过职工代表大会审批，而是少数人说了算；有的没有明确具体部门来规范、管理、操作和监督，从而导致领导职务消费行为的失控。

三是整个社会大环境的负面影响。有些国有企业的负责人说：为了企业生存，很多职务消费是不得已而为之，有些开支是完全可以节约的。特别是在一些竞争性行为中，由于要与一些民营、私营企业抢市场、抢份额，逼迫一些国有企业不得不采取与民营、私营企业相同的手段，进行所谓感情投资和润滑投入，打擦边球，明知违规，还不得不违心去做。

（二）必须切实解决对职务消费的思想认识问题，不断提高规范管理的主动性

加大对职务消费行为的规范管理力度，最重要提解决好思想认识问题。要使国有企业主管部门和企业负责人以下几个方面，切实提高思想认识：

一是深刻认识规范职务消费是推进国有企业改革和发展的需要。加快企业改革和发展，建立现代企业制度，必须建立健全企业内部监督制约机制。而规范国有企业领导人员职务消费，是健全企业内部监督制约的重要方面。加强对职务消费行为的管理、监督和制约，增加透明度，能够防止和避免奢侈浪费等现象的发生，降低企业经营成本，提高企业效益。

二是深刻认识规范职务消费是加强国有企业民主政治建设的需要。国有企业的职工是企业的主人，是企业生存和发展的根本力量。把国企领导人员的职务消费，置于企业职工的民主监督和民主管理之中，坚持厂务公开，是全心全意依靠工人阶级办企业的具体体现和客观要求。

三是深刻认识规范职务消费是加强国有企业党风廉政建设的需要。国企领导人员也是国家工作人员，必须严格遵守国家的法律法规和党内各项规章制度，勤俭办企业。企业领导人员在进行与其职务有关的消费时，更应该克己奉公，廉洁自律，没有任何理由铺张浪费，损害国家和企业的利益。规范职务消费，有利于规范国企领导人员的行为，有利于促进国企领导人员依法依规办事和廉洁自律，有利于保护国企领导干部，使他们少犯或不犯错误，因此，国有企业领导人员职务消费，不是要不要规范的问题，而是必须尽快加以规范。

（三）必须进一步明确职务消费的原则、标准和模式，不断提高规范管理的科学性

一是要明确职务消费的基本涵义和规范职务消费必须遵循的原则。规范国有企业领导人员职务消费，首先应付职务消费的涵义和概念有一个正确的认识。我们认为，所谓国企领导人员职务消费，是对国有企业领导人员在履行职务时所必需的消费与开支项目的总称。规范国有企业领导人员职务消费，就是对企业领导人员履行职务时相关的消费与开支项目的范围、标准、程序等，用制度的形式作出规定，并严格监督执行。规范企业领导人员职务消费，必须结合企业自身实际来进行，且要遵循以下原则：一是因公必需的原则；二是量力而行的原则；三是勤俭节约的原则；四是公开透明的原则。

二是要明确职务消费的内容、标准和对象。企业领导人员哪些开支属于职务消费，应包含哪些项目，标准如何确定，这是规范中的重点和难点问题。我们认为，要按照循序渐进、逐步规范的办法来解决。对有条件的项目先规范，条件尚不成熟的后规范。目前条件下，首先对国企领导人员职务消费的以下四项内容进行规范：（）通信工具费用；（）交通工具费用；（）差旅费用；（）有关接待应酬费用。职务消费的对象，应包括企业领导层的每一个成员。未进行公司制改造的企业，应为企业领导班子每一个成员；已进行公司制改造的企业，应为公司董事会、监事会和经理层的每一个成员。规范的重点是企业主要负责人，即厂长、党委书记和董事长、总经理等。职务消费的标准，应由企业依据有关政策规定，根据企业的业务需要和效益状况，结合自身实际来确定。职务消费的内容、标准、对象确定后，必须提交职代会或董事会、股东大会讨论通过后，才能付诸实施。

三是要明确职务消费的模式。目前企业管理领导人员职务消费的三种模式中，据实报销型存在的漏洞较多，应予摒弃。我们认为，其它两种模式，即单项控制型、总量包干型，企业可以结合自己实际情况加以选择，并在实践中不断完善。所谓单项控制型模式，是指对确定的职务消费的项目，逐项建立规章制度，明确开支的范围、标准、审批程序、监督措施等内容，使领导人员的消费行为做到有章可循，并逐步纳入制度化、规范化管理轨道。此模式比较符合大多数国有企业的现实状况，且许多企业在这方面有了一些成功的作法和经验。所谓总量包干型模式，是指对确定的消费项目，根据历年来的开支水平状况，测算出年平均消费或开支总量，据此包干给领导人员掌握，实行总量包干、超支不补、余额下转的办法。为了防止总量包干后，领导人员超标准、超范围以及将应由领导人员职务消费范围内的开支，转移到下属单位开支等违规问题的发生，领导人员消费的凭据要留存并交财务部门核销，定期接受财务、审计部门的审核和监督。

（四）必须加强对职务消费的监督管理，不断提高规范管理的实效性

一是把职务消费纳入建立现代企业制度的范畴。规范国有企业领导人员职务消费，是建立现代企业制度的客观要求和重要内容之一。因此，要结合国有企业的改革和改制，把规范领导人员职务消费同建立和健全法人治理结构、试行年薪制等相结合，进行大胆的改革和实践。通过改革，将领导人员职务消费纳入规范化、制度化轨道，置于严格有效的监督和管理下进行阳光操作。

二是把规范职务消费与实行厂务公开等制度结合起来。近几年来，从中央到地方，对国有企业反腐倡廉制定出台了不少规章制度。充分利用这些规章制度，对职务消费进行规范管理，可以取得比较好的效果。如把职务消费纳入厂务公开的内容，对企业领导人员职务消费的情况，定期公布，接受职工监督。还可以把职务消费纳入任期经济责任审计和离任审计的内容，审核、检查职务消费项目的开支情况等。

三是实行多部门、全方位的监督控制。企业监事会、职代会和内部财务、审计、纪检监察等部门，都有对企业领导人员职务消费情况进行监督的权力。特别是纪检监察部门，要加强对职务消费情况的监督和检查，发现问题，及时督促整改和纠正。对假借职务消费，搞铺张浪费、以权谋私、侵吞国有资产的行为，要进行严肃查处。对于仅靠本级纪检监察部门的力量，难以查处和解决的问题，要以认真负责的态度，向上级纪检监察机关报告，或转交董事会、监事会甚至股乐大会进行处理，以切实维护法规制度的严肃性，维护企业的改革、发展和稳定。