夯实旅游管理体制与创新

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近年来，面对激烈的市场竞争和旅游业日新月异的发展，旅游管理体制在探索中创新，在创新中发展，走出了一条“特色之路”。

一、在探索中创新

（一）起步阶段

年月，林区实行封刀禁伐令，县委、县政府提出了“保护、利用、开发、管理”八字方针，以此作为旅游开发的指导思想；年月，管理委员会成立，为开发旅游和建立区级镇做准备；年月，撤头道河乡（区辖乡），设镇（区级镇），肩负起开发旅游和发展农村经济的双重任务。旅游起步阶段体制“管理混乱”：森林经营所和林区采育场、农业、旅游等多个行业和政府部门都有权对进行管理，镇政府也有权进行管理，形成管理政出多门、职权交叉的局面。

（二）发展阶段

年，委市政府作出《关于加快旅游业发展的决定》，实施“旅游驱动”战略；随即，成立了以市长为主任，组织部长和分管旅游的副市长为副主任，相关部门主要负责人为成员的旅游发展管理委员会（后来由市委书记任主任，市长和市委、市人大、市政府、市政协的分管领导、市委组织部长任副主任，相关部门主要负责人为成员）。旅游发展管理委员会下设办公室，办公室主任、市旅游局局长、镇委书记由同一人兼任，这就便于协调市旅游管理委员会办公室、旅游局与镇之间的关系。旅游在发展阶段中，存在的主要问题是体制“管理不顺”：景区内有市旅游发展管理委员会办公室、镇政府、两个林业企业、德鸿实业公司等多家利益主体，多头管理，严重影响了旅游的开发。许多投资者对旅游资源开发潜力看好，就是担心管理体制不顺，影响投资计划的顺利实施和投资回报，不敢前来投资。

（三）规范阶段

年月日，撤消镇，成立市政府直属正局级单位风景名胜区管理委员会。风管委主任由市旅游局局长、市旅委会办公室主任兼任；同年月，撤销原来隶属林业局的林业部门管辖的林区采育场和森林经营所，设立森林资源管理局，隶属风管委管辖的副局级事业管理机构，其局长由风管委一名副主任兼任。负责景区森林管护、森林防火等管理工作，林业局只对其进行业务指导。

（四）创新阶段

年初，市委十一届六次全委会提出了建设“两地一中心”的宏伟目标，把建设“以为龙头的蜚声中外的旅游胜地”作为建设“两地一中心”战略的重要内容，把加大以、中山古镇为主的旅游资源保护性开发作为近期旅游开发的重点；今年月，成立了市政府正局级特设机构管理委员会，由市委副书记杨盛华同志兼任书记，市旅游局局长兼任副书记、主任；在全市公开选调工作人员；专门成立了旅游发展科和景区旅游综合执法大队。旅游发展科编制核定为4人，负责景区旅游产品的包装、策划、宣传、促销等。景区旅游综合执法大队由森林资源管理局的16名职工组成，专职从事景区执法，整治旅游秩序、规范旅游市场。做到集中与分散相结合、开发与保护相结合、加快发展与可持续发展相结，从而形成一个责、权、利相统一，人、财、物相匹配，规划、建设、管理相衔接的新模式。

二、在创新中发展

（一）解决“六对矛盾”。

一是解决“上下”矛盾。全市形成了党政一把手亲自抓，主管领导集中力量抓，党政合力抓以景区旅游为代表的全市旅游发展新格局。

二是解决“条块”矛盾。风景名胜区是众多旅游景区中“起龙”。市旅游局与风管委实行主要领导一肩挑的领导体制，风管委对景区内的一切资源和事业发展全权负责，从体制上消除条块之间的矛盾。

三是解决“条条”矛盾。新的旅游管理体制赋予了风管委全权管理214平方公里景区的职权，风管委直接向市政府负责，避免了部门之间的矛盾。

四是解决“开发与保护”矛盾。新的管理体制实现了职责、权力与义务的统一，使开发和保护都服从于整体规划、眼前利益服与长远利益相统一，做到了开发旅游与保护资源的有机结合、加快发展与可持续发展的有机结合。

五是解决“发展与投入”矛盾。风管委成为对内，对外、对上、对下唯一的合法主体机构，也是唯一的法人。投资商找到风管委就可以解决一切难题，大大简化了办事程序，符合行政许可法的要求，适应新形势下旅游发展的需要。

六是解决“旅游与农村”矛盾。新的管理体制建立后，将原纯农业的5个村划给周边的镇管辖，只保留核心景区4个纯林业的村开发旅游，解决了农村工作和旅游发展无法兼顾的难题。

（二）实现“三个统一”。

一是统一管理网络。风景名胜区管理委员会进入旅游管理体制层次序列，管理上实现了面上与点上、条条上与块块上的结合。

二是统一管理模式。一人兼任市旅委会办公室主任、市旅游局局长和风管委主任，解决了市旅游局与风管委的矛盾；森林资源管理局属风管委管辖的二级机构，由风管委一名副主任兼任局长，解决了风管委与市属部门单位的矛盾；成立了市政府正局级特设机构委员会，由市委副书记杨盛华同志兼任书记，增强了旅游发展与全市其它重点工作的统畴协调，加大了市级各部门对旅游发展的支持。科学、高效、优化的管理体制为促进景区旅游的快速发展提供了有力的保障。

三是统一管理机制。风管委只对市政府负责，其它任何市级部门、单位都无权干涉，这种大胆放权、大胆创新的体制，营造了宽松的旅游发展环境，有利于调动方方面面的力量集中打造品牌景区。

（三）旅游不断发展。

年，被定为市级风景名胜区，年，被定为省级风景名胜区；年月，被国务院确定为国家重点风景名胜区；年，旅游发展规划中提出了“大一条线”的发展思路。

年，被评为市十佳景区；年，被评为市最佳景区；年，所在的“生态旅游金三角”被国家列入西部旅游开发重点。旅游的人气逐年上升，基础设施在这个阶段得到了突飞猛进的发展，吸引了旅游投资6亿多，形成了多元化投融资格局，实现了旅游资源和资本的结合。

年，风景名胜区被纳入了十大旅游精品线近期开发的五条线之一；景区科学定位为“千瀑千姿、赤壁丹峡、文化、原始森林”；书店集团公司加盟旅游业；全市形成“人人都是旅游形象，处处都是旅游环境”的氛围；景区基础实施得到改善，景区接待能力增强；共接待游客20.24万人次，同比增长13.33，旅游综合收入8498万元，同比增长15.2。

三、探索创新体会

影响一个地方旅游业发展的因素很多，最关键的是管理体制。管理体制要解决的主要问题是：变“散”为“统”、变“死”为“活”、变“乱”为“顺”。

（一）领导重视是前提。过去，林区是公路修到哪里,树林就砍伐到哪里。而今，四大班子主要领导和分管领导集中精力抓以景区旅游为代表的全市旅游，市委书记唐同志身体力行，坚持每半个月亲自督查一次以景区旅游为代表的全市旅游工作；每1个月四大班子分管领导牵头组织召开一次以旅游为代表的全市旅游工作专题会。

（二）与时俱进是重点。的旅游业从无到有、从小到大、从低级到高级、从走向，从中国走向世界，是坚持坚持科学发展观和坚持与时俱进的结果。当前我们要不断优化旅游环境，有效整合旅游资源，真正变资源优势为产业优势、变产业优势为效益优势；我们要抓住风景名胜区被列入市十大旅游精品工程的契机，打造“旅游金三角”旅游航母，把建成集自然和生态观光、文化休闲度假功能于一体的国家AAAA级风景区和全国文明景区。

（三）突出特色是难点。旅游管理体制探索与创新经历了一个由多头管理、各自为政甚至相互掣肘到条块结合、分工协作、职能集中、协调统一的发展过程。这是一个从实际出发、不断探索和创新的过程，也是一个逐渐形成“特色”的过程。

（四）和谐景区是亮点。要正确处理好利益主体的关系，找准了衔接点，弹奏出“天籁之音”，构建和谐景区。一方面为新华集团服好务，为业主的发展营造宽松的环境，另一方面又加强对业主的监管，避免业主为了追求利益的最大化而有“出轨”行为。通过发展旅游业来破除“三农”“瓶劲”，解决就业问题，促进景区农民生活水平的提高。