提升林农抗风险能力坚定集体林改信心

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1集体林改成果遭受雪灾重创

福建遭遇了历史罕见的长时间持续雨雪冰冻天气，木竹、种苗和基础设施均受到不同程度的破坏，给林业生产造成了巨大损失。截至2008年2月24日，全省受灾县（市、区）33个，受灾人口达190万人，受灾森林面积达72.7万hm2，造成直接经济损失74.4亿元。大范围、大面积、高程度的灾害对森林生态系统的破坏更是深远的，不仅严重地破坏了生物多样性保护和森林碳库，而且极大地削弱了森林涵养水源、保持水土及防止地质灾害发生地森林生态服务功能，且这种生态影响将会是长远的。

此次灾害主要发生在南平、三明、龙岩、宁德等主要林区，也是福建集体林权制度改革重点区，对来之不易的林改成果造成了前所未有的打击，不仅损毁了由林改发展起来的林木，而且严重挫伤了日益高涨起来的兴林致富的信心。

一是林改区受灾面广。福建全省灾害损失涉及已林改的33个县、33.29万农户、144.89万人口，占该集体林区受灾农户数的91.60%；受灾的林改面积达32.1万hm2，占受灾集体林的86.49%；受灾的林改森林直接经济损失达24.80亿元，占集体森林直接损失的82.67%。

二是林改森林受灾重。林改激发了林农投资投劳经营森林的积极性，高标准的造林、及时的营林抚育促进了森林快速生长，而这次受灾严重的却正是生长好的竹林、中、幼松杉林。光泽县华桥乡大禾山自然村已林改的46.7hm2中成松木林，平均亩出材量在180m3/hm2，全部被拦腰折断，损失材积量在4～5成；66.7hm22中幼龄用材林，平均出材量120m3/hm2，全部被毁，需要重造；光泽县太银村的林改竹林1531.4hm2全部受灾，其中重度受灾占70%，平均损失达15300元/hm2。

三是林改农户生计受灾影响深。一场雪灾就让林农多年投资投劳和主要经济来源化为乌有，林农生产生活没有了着落。建宁县濉溪镇圳头村际上小组农户李晓仔，在2004年集体林权制度改革中，全家六口分得2.6hm2杉松中龄林和承包了3.3hm22竹林，投工投劳，并贷款15万元投入杉松中龄林和毛竹林，可这次雪灾对老李家造成了近10万元的直接经济损失,同时还要花5万元进行灾害木清理、更新造林和毛竹林的垦复。林业收入是老李家的主要收入,这次对他家2008年乃至今后较长时间内的收入将带来巨大影响,面对两个就读的孩子和马上到期必须还贷的借款,老李茫然无措。

四是极大损伤了林改林农的还贷能力。此次受灾林木涉及各种形式贷款合计7.99亿元，其中林改林农贷款4.89亿元，占全部受灾林贷款的61.13%；林改林农贷款中，林权证抵押贷款为2.19亿元，世行贷款2.70亿元。据初步估计，全省灾害导致完全失收林，仅世行贷款额就达0.7145亿元，对于林木受灾严重的林农，无力偿还所欠贷款。

五是极大挫伤了林农的兴林致富信心。林改后，老百姓营造林积极性高涨，特别是林业承包大户和林业投资公司投入了大量资金和劳力发展林业生产，许多林农在遭受灾害后，思想上存在畏惧心理，爱林、护林、造林的积极性受到严重打击，即无力也不愿继续投入资金用于灾后造林更新。在建宁县投资的浙江老板望着惨不忍睹的受灾山沮丧地说：“都不想清理，这林木没有什么用，我想一拍屁股走人算了”。

六是严重打击了金融机构参与林业建设的积极性。突来的雪灾狠狠地打击了林改兴起的林业金融市场，金融部门对林业金融普遍存在畏惧心理，无形中提高了林业金融的风险指数。在建宁县座谈会上，信用社代表说：“截至2007年，林权证抵押贷款6011万元，余款5783万元，目前不知道多少可以收回来；下一步是了解林农损失情况，林农承受问题，雪灾肯定严重影响今后林权抵押贷款和小额贷款，怕啦”。

七是木材加工公司发展和地方财政增收将会受到长期困扰。林区经济是比较单一的“木头经济”，大量林木、毛竹受损势必影响近几年无林可采，企业无木竹原料可用，企业收入和县税收均会遭到重创。

2集体林改成果巩固受到严峻考验

灾情发生后，福建省委、省政府高度重视，福建省林业厅积极行动起来，指导抗灾救灾和恢复林业生产工作，及时出台政策，加大政策扶持力度，努力将灾害损失减少到最低程度，为保持集体林改后形成的林业强劲发展势头做了如下七个方面的主要工作：一是开展自救，组织技术指导。编印并下发了《救灾减灾林业技术指导要点》；通过发挥服务热线、举办培训班和科技入户等方式，进行技术服务和技术咨询，并加强了受灾现场林木清理的技术指导。二是及时简化灾区受灾林木的采伐审批手续，为及时清理受灾林木赢得了时间。三是清理采伐受灾的木竹免交林业育林费和维简费，减轻林农损失。四是简便受灾木竹的运输管理，方便采伐木竹及时运出。五是要求木竹加工企业按照灾前价格收购清理采伐的木竹，不得故意压等压价收购，保证林农利益。六是筹措部分救灾资金，从省级救灾资金中争取到林业救灾资金600万元，用于受灾严重地区的苗木补助。七是开展林业小额救灾贴息贷款，拟在受灾严重的16个县开展，安排600万元资金专门用于贴息补助。同时，针对灾后林木损毁严重这一林权抵押贷款的新情况，积极与金融部门探索林地使用权抵押贷款模式。

集体林权制度改革，激活了林业，活跃了林业市场，但雨雪冰灾也暴露了林改后的林业经营主体承担风险能力问题，从而波及到林业生产的各个方面：

2.1受灾林木难于及时清理加大了灾害损失

受灾林木未能得到及时清理的主要有两个方面原因：一是采伐政策的限制。此次受灾林木数量严重超出了受灾区的林木年采伐限额和采伐类型的限制，政策上阻碍了受灾木的及时清理；另外，现行林木采伐利用政策限制了生态公益林，特别是自然保护区的受灾林木清理。二是农户经营短时间内难于组织大量劳力清理受灾林木。一方面，大量青壮劳力外出打工，无劳力可用，农户难于拥有村集体经济组织召集大量劳力的能力；另一方面，劳力工价上涨，由年前的50元/工日上升到80元/工日还找不到劳力，农户承受不起高工价的劳力。若受灾木竹未能得到及时清理，受灾木竹将大量腐烂，不仅加重了林农的直接经济损失，提高了森林火灾和病虫害等次生灾害的发生频率和危害程度，而且也降低了经营林地的未来经济收益。

2.2林农无力清理受灾林木

一方面，林农多年积蓄和贷款主要用于林业投资形成森林资产，无资金用于受灾林木的清理。另一方面，清理受灾林木无利可图，林农不愿意清理受灾林木。据测算，木材正常采伐成本平均为210元/m3，而受灾木采伐成本将要超出300元/m3；同时，由于受灾木竹的大量上市导致价格急剧下降，竹材由灾前的420元/t下降到300元/t，受灾木价格由受前的500元/m3左右下降到250元/m3左右，并且这一价格随着大量受灾木竹上市会进一步下降。许多林农反映，清理受灾林木利润不大，甚至有些地方还要倒贴钱。

2.3林农无力也不愿意对受灾林地进行投资经营

一方面，由于前期多年的投资投劳成为泡汤，林农不但未能实现预期收益，而且是血本无归，甚至是债务缠身都无法生活，没有资金用来投资营造林；另一方面，此次灾害对林农形成了恐惧心理，担心类似这样的灾害会再次发生，经济和心理上承担不起这样大的风险，从而不愿意大量投资灾后恢复重建，导致希望利用森林自然生产力，生长多少收多少的消极经营思想。

2.4林农不愿意投资营造生态公益林

受灾林地的恢复重建投资成本高，而预期收益低，与投资营造商品林回报率比，林农无投资营造生态公益的欲望。受灾竹林仅施肥就将近2250元/hm2，重造林木每亩需要7500元/hm2以上，而重点生态公益林补偿每亩每年仅105元/hm2（地方补助30元/hm2），不知猴年马月能收回成本；经营毛竹商品林平均每年收入达7500元/hm2左右，松杉林收入100元左右，是投资经营生态公益林受益的几十倍。

2.5林农难于贷款或承担不起贷款利息

林农属于弱势群体，不受银行青睐，目前政策性贷款难于普照广大林农，即使林农能够找到商业贷款，其高达1分以上的贷款利息与经营林业投资回报率来说简直是天文数字，商业贷款经营林业无利可图。

2.6金融机构不愿意贷款给林农营造林

林农信用评估等级低，而商业金融是市场行为，不愿意贷款给林业经营；林业政策性贷款少之又少，且大部分又放贷给了林业企业。集体林改后，一度被激起的林权证抵押贷款又被此次雨雪冰冻灾害给击回去了，对金融机构开展营造林贷款项目是个毁灭性的打击。座谈会上，农村信用社代表说：“希望林权证抵押贷款的资金没有用于营造林建设，否则遭受这么大的灾怎么收回贷款啊”。

2.7森林保险举步维艰

目前没有政策性的森林保险，林业部门多次与保险部门磋商开展森林保险均未有结果。此次雪灾表现出来的范围广、面积大、灾害重，特别是地块、树种、树龄、经营模式等不同而遭受灾害可能性和灾害程度差异巨大，更加剧了保险部门对森林保险的畏惧心理。另外，保险部门难于确定合适的森林保险机制，并且执行成本和陪护成本也较高，目前状况下，保险机构不具备开展商业森林保险业务能力；同时，林农对森林保险认识不够，也承担不起较高保费，所以商业性保险短时间内难于大面积在森林保险中开展。

3政策建议

值此全国开展集体林权制度改革高潮迭起，党中央和政府高度关注林改时刻，此次受灾范围广、面积大、程度深、损失重的历史罕见的雨雪冰冻灾害引发了广大林业工作者的更深思考。为了确保全国集体林权制度改革能够顺利进行，广大林农能够享受林权制度改革的喜悦成果，对集体林权制度改革地区的林业灾后恢复重建特提出如下建议：

3．1近期急需的扶持政策

（1）亟待出台受灾林木采伐政策文件，满足受灾林木清理要求。受灾林木清理不在采伐限额对象范围内或严重超出采伐限额，按照采伐限额政策管理难于满足受灾林木清理要求，受灾林木若得不到及时清理，将会提高森林火险等级，诱发更严重的病虫害等次级灾害。中央政府需要尽快出台受灾林木清理政策文件，指导受灾林木清理。对受灾林区追加并单列2008年度的受灾林木年采伐限额和木材生产计划；明确重点生态公益林范围内的严重受灾林木准予采伐利用。

（2）加大财政对林区基础建设投资力度，尽快启动受灾林区的恢复重建工作。林区是落后贫困地区的代名词，多年来一直游离在惠农政策之外，此次雪灾使本来就落后的基础设施遭到致命摧毁，林区自己无力恢复，严重阻碍了林区正常的生产生活，需要政府把林区建设纳入农村建设中来。对林区、林业基层单位的水、电、路、通讯等基础设施的恢复重建纳入地方政府重建规划，由于多年欠债，需要加大林区建设的支持力度，加大中央财政转移支付力度。

（3）安排造林财政专项补贴资金，支持灾后森林恢复重建。林农多年投资投劳的森林资产被雪灾化为乌有，林农造林的经济能力和投资造林意愿受到极大打击，而受灾森林需要尽快恢复来稳定森林生态系统发挥生态效益。建议，对灾后生态公益林的林木补植补造、重造、竹林恢复、受灾林木清理等，中央财政安排重建工程资金；对灾后商品林的林木补植补造、重造、竹林恢复、受灾林木清理等，中央、地方财政安排专项小额贷款，并安排全额贴息。

（4）实行债务豁免政策，帮助林农共度难关。林改激起了林农贷款投资林业的热情，通过各种途径贷款经营森林，却被一场雪灾毁于一旦，偿还债务能力受到极大损伤，需要政府进行债务豁免政策支持。建议，对灾毁的贷款营造林的债务，如世行项目、政策性贷款项目等，经核实后，对需要重造的受灾林实行债务全免，对尚可抚育恢复的受灾林实行延长贷款期限。免除债务产生的损失，由中央、地方财政共同承担。

3．2国家应建立稳定的林业保障政策机制

（1）建立森林风险基金制度。森林经营从造林、管护、抚育、森林防火和病虫害防治及土地租金等均需要大量的人力、物力和资金的投入。但是，森林经营周期长，一般林木从造林到可以利用变现，少则几年，多则几十年甚至上百年。在这漫长的投资回报等待期内，森林随时可能遭受火灾、病虫害灾、雨雪冰冻灾、台风、干旱、海啸等毁灭性的自然灾害，并且目前人类干预这种自然灾害作用非常有限。建立森林风险基金制度，就是利用林业部门的行业管理优势强行建立林业部门自保的组织经营制度，采用取之于林，用之于林的类似于育林基金管理模式，一旦发生森林灾害，林业部门便可以快速组织救灾和得到理赔。同时，这种自保模式，运行成本低、执行效率好、林农满意度高，会深受林农欢迎，易开展；另外，森林风险基金可以附带承担起预防森林风险、降低森林风险的功能，这是其他森林保险组织经营制度所不具有的。

（2）建立政策性森林保险机制。森林保险机制与森林风险基金制度一起构筑林农抗御严重自然灾害的有效措施，以降低林业生产风险，减轻林农损失，增强林农承受自然灾害能力。建议中央和地方财政补贴一点，林农筹资一点，让更多的林农享受政策性森林保险的阳光政策。

（3）建立中央财政林业补贴制度。林业属于弱势产业，经营成本高、市场竞争力差，亟待国家政策扶持。同时，森林经营，无论是生态公益林还是商品林均为社会无偿提供了公共产品—生态产品，事关国土生态安全。目前，我国已经出台了农业补贴政策，如粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农民培训教育补贴等政策，此外各级政府对农业产业化发展、新品种繁育等科研环节有部分财政补助或贴息贷款支持政策。因此，鉴于我国财力支撑的问题，国家财政对林业的补贴可以是一个循序渐进的过程，逐步建立良种良苗补贴、营造林补贴、森林抚育补贴等林业补贴制度。