贯彻科学发展观开拓创新 切实改进和发展地方人大工作

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党的十六大明确提出发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的目标，十届全国人大二次会议又把“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”写入宪法，表明党和国家对建设社会主义有了更深刻的认识和建设社会主义法治国家的决心。社会主义政治文明的核心内容和精髓是建设高度的社会主义民主，保证最广大人民当家作主的理想目标得以实现。大力加强社会主义民主法制建设，积极推进政治体制改革，最主要的就是不断坚持和完善人民代表大会制度。在实施依法治国方略，建设社会主义法治国家进程中，地方人大及其常委会担负着重要的历史使命。我们要与时俱进，按照十六大和宪法提出的目标要求，不断创新人大工作，搞好人大建设，努力探索人民当家作主的实现形式和途径，更好地发挥地方国家权力机关的作用，落实依法治国方略，推进依法治市进程。

一、探索和创新是人大工作发展的动力

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议召开并通过宪法等一批重要法律，标志着人民代表大会制度正式建立，并由此进入探索发展阶段。之后虽然遭受“反右”期间的挫折以至“”期间的严重破坏，然而在1980年县级以上人大设立人大常委会、1982年12月五届全国人大五次会议通过新修改的宪法后，人大制度得以迅速恢复并取得了重大进展，人大制度的优越性得到较好发挥，人大制度进一步深入人心。这期间，各级人大常委会依照宪法和修改后的选举法、地方组织法等法律努力开展工作，探索创造了许多行之有效的监督形式和工作方法，从而为落实宪法和法律赋予的职权，促进人大工作提供了宝贵经验。可以这样说，自从人大制度建立以来，人大工作是在探索中前进，又在创新中得到了发展。没有探索创新，人大工作就不可能蓬勃发展，就不可能取得今天如此的辉煌成就。人大工作的探索和创新，催生了一大批地方性法规，这些法规进一步规范、深化和促进了地方人大工作。我们省人大常委会在借鉴地方人大实践经验的基础上，出台了广东省各级人大常委会监督、执法责任制条例和执法检查、评议、讨论决定重大事项、实施个案监督工作规定及人事任免办法等地方性法规，有力地促进了全省人大建设和民主法制建设。我市各级人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的职责，创造性地开展工作，如上世纪90年代，市人大常委会监督政府撤回不恰当文件、停止木墩湖公墓建设，组织代表开展“接访日”活动；博罗县组织人大代表全面评议乡镇“七所八站”；惠东县组织人大代表评议“公检法”；龙门县人大常委会纠正县政府粮食收购问题的不恰当文件；惠城区、惠阳区组织人大代表视察，解决群众关注的热点问题等等，全市人大工作呈现出无穷的生机和活力，深受群众好评，人大在社会中的威望越来越高。可见，探索和创新是推进人大工作的动力和重要条件，地方人大必须将探索和创新精神贯穿于整个人大工作，为人大制度建设和发展奠定更坚实的基础。

二、探索和创新要求解放思想，实事求是，与时俱进

我国人大制度还是一个相当年轻的制度，地方人大常委会设立时间也不长，至今仍在不断完善有关法律制度和工作制度。升格后的市人大常委会设立时间更短，仅16年，人大工作实践还存在不少困难和问题，需要不断探索发展。我们要坚持“解放思想、实事求是、与时俱进”这一马克思主义思想路线和理论品质，始终站在时代前列和人大工作实践的前沿，依法开展人大工作，不断研究人大工作的新情况，解决新问题，形成新认识，开辟新思路。创新是一个民族进步的灵魂，同样是人大工作进步和发展的不竭动力和源泉。人大常委会组成人员及人大工作者要全面把握与时俱进的精神实质，解放思想，以探索和创新的精神去开展人大工作，以积极、能动、进取的姿态去研究新情况，解决新问题。人大工作的根本任务是推动民主法制建设，而民主政治建设是法制建设的价值导向。人大常委会要紧紧围绕这个根本任务和价值导向来开展人大工作，不断推动理论创新和实践创新。

人大行使职权要依法依规，带头严格依法办事。因此，人大工作探索创新不能超越法律法规规定。由于人大工作处于发展完善阶段，为了实现更好地行使职权，必须在遵循法律原则的前题下解放思想，结合工作实际和时代要求，努力探索和创新工作方法。总的原则是，凡是有利于坚持和完善人大制度，有利于促进经济建设，有利于促进社会主义精神文明和民主法制建设的，我们都应当积极地进行实践，不能因为法律法规没有具体规定而缩手缩脚，不敢尝试。

要不断深化和改进人大工作，对实践证明是好的经验做法要坚持发扬，同时要结合当前的实际不断加以改进、总结和提高。要下大力气搞好调查研究，不仅要对当前人大工作实践进行分析研究，还要对可以预见的情况和问题进行超前研究；既要总结正面经验，也要认真研究存在问题及原因，提出改进工作的对策，创造性地开展人大工作。借鉴现成的经验做法，是探索和创新人大工作的一条捷径。要善于借鉴兄弟城市人大的工作经验，借他山之石为我所用。但借鉴而不能照抄照搬，必须结合实际加以运用，并在运用中进一步改进、丰富和发展。

三、用探索和创新的精神加强和改进人大常委会行使法定职权工作

实践证明，人民代表大会制度是保证人民当家作主的政权组织形式，符合我国的国情，具有强大的生命力。地方人大常委会要切实履行职责，积极探索，勇于实践，不断开创人大工作的新局面，为发展和完善人民代表大会制度，推动依法治国方略的实施作出更大的贡献。

第一，以增强监督实效为目的，加强和改进监督工作。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，更是没有地方立法权人大及其常委会最重要和经常性的一项职权。目前，尽管法律法规对监督手段和程序作了许多明确的规定，但人大常委会在行使职权时没有将它们运用到位，监督工作显得比较“疲软”，成为人大常委会长期以来突出的一个薄弱环节。对“一府两院”实施监督是人大常委会的职责和权力，人大监督具有国家性、人民性、法律性、权威性和强制性，它不是个人行为，因而，人大常委会要增强职责意识，树立放松监督、监督不力就是失职的观念，切实担负起监督“一府两院”的责任，将监督工作抓紧抓好。要改变怕扣上不支持政府工作的帽子致使监督工作“缩手缩脚”的做法，放手大胆行使监督职权。监督就好比是医生的诊断，就是依法依规找“毛病”和“治疗”“毛病”，因而这也是对“一府两院”工作的支持和促进。实施依法治市，推进依法行政、公正司法，人大常委会更需要加强监督工作。过去监督工作显得“软”，主要是我们采取柔性的监督形式多，停留在听听汇报、提提意见的水平上，而许多法律法规规定的诸如询问、质询、个案监督、罢免等刚性监督手段几乎没有用过。既然监督是人大常委会的职责和权力，所以开展监督工作就应该理直气壮，依法严明，毫不含糊。该硬不硬，监督工作能取得好效果么？人大能树立威信么？

人大常委会要始终遵循有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治要求，努力做到既敢于监督又善于监督。在监督内容上要突出重点、加强针对性；在监督程序上要进一步完善相关制度，加强规范性；在监督方式方法上，要根据监督内容勇于创新和灵活采用恰当的监督形式，坚持监督的多样性；在监督过程中，要抓紧各个相关环节，确保各项措施到位。常委会要坚持开展日常监督与重点监督相结合，根据实际情况，每年有选择有重点地下大力气抓一、二件大事进行监督，切实抓出成效，树立人大常委会的监督权威。要不断探索和改进常委会审议工作报告和执法检查这两种日常监督形式，提高议事质量，促进法律法规正确实施。要改变目前常委会审议有关议题基本上由相关工委和几位常委会领导包场发言的状况，常委会要按照抓大事、议大事的原则，确定工作重点，减少会议议题，统一组织或分组组织组成人员参加相关议题的检查视察和调研，让他们尽可能多的了解情况，审议时能充分发表意见。常委会组成人员的发言应言简意赅，切中要害，切忌泛泛而谈，不着边际。综合组成人员审议意见不能太原则，应尽可能具体，增强针对性和可操作性。执法检查作为常委会实施法律监督的一项重要工作，从过去的实践来看，存在选题太滥，重点不够突出，针对性不强，检查不够深入，对发现的问题处置不力等问题。人大常委会是监督本级“一府两院”，要尽量避免与政府及有关部门联合检查的做法，把执法检查的重点放在法律法规实施的主管部门，不要把执法检查变成上级对下级或对基层和老百姓的检查，也不要在不了解所要检查的法律法规在实施中存在哪些突出问题的情况下匆忙检查。为提高执法检查效果，采取与下级人大常委会上下联动的做法值得坚持。必须明确指出法律法规实施中的主要存在问题，提出整改意见建议，限期整改，坚决制止违法行为，同时追究有关责任人的责任。

第二，从实际出发，依法依规加强对重大事项决定权的行使。宪法和法律对地方人大及其常委会重大事项界定虽然不够明确具体，但省人大常委会依据宪法法律出台了讨论决定重大事项的规定，我市人大常委会根据省的规定并结合实际也出台了讨论决定重大事项的规定，人大行使决定权做到有章可循且方便操作，本应该成为人大常委会的一项规范化了的“硬”权力。而现实情况却是常常出现党委的决策权直接取代了人大的决定权，而政府则不习惯或不愿意将一些本该提交人大常委会决定的重大事项不提交人大常委会讨论决定。多年来，人大常委会主动行使决定权的意识也不够强烈，政府提交则审议，不提交也不追究，时而还会出现议而不决的现象。这些都影响了人大决定权的有效行使。人大行使决定权是人民管理国家事务、当家作主的重要途径，是人民民主的重要体现。党委要带头依法执政，支持人大常委会依法行使决定权，把党的主张决策通过法定程序变成国家意志，实现党的决策权与人大的决定权科学结合，使这两个权力都能有效行使。人大常委会要切实维护法律的严肃性，确保法律法规和人大常委会的决定决议得以有效执行，对违规者要运用质询等形式开展监督，必要时追究有关责任人的法律责任和行政责任。要积极主动行使决定权，善于就党委的中心工作、改革开放和经济建设的重大问题、人民群众关心的热点问题适时作出决定决议，同时加强与政府的沟通，就省、市关于重大事项界定的内容达成共识，通过政府主动向人大常委会提出审议重大事项议案，更好地落实决定权。对人大常委会通过的决定决议执行情况要进行跟踪检查，必要时组织视察，务必将议定的事项落到实处。通过有效行使决定权，促进决策的民主化、科学化。

第三，努力探索实现行使人事任免权的的有效途径。近些年来市人大常委会对行使人事任免权进行了一些有益的尝试，任前法律知识考试、供职发言，任后颁发任命书、开展述职评议等已形成制度，取得了一定的效果。落实有效行使任免权主要问题仍然是党委与人大常委会协调不够，人大常委会对有关任免人选情况了解不够，人事任免工作存在着“走程序”、“履行法律手续”的现象。应该说，党管干部和人大依法行使任免权两者是统一的，目标是一致的，都是为了更好地为惠州经济和社会发展提供坚强的组织保障，都是为了更好地实现党管干部的原则。因此，党委应加强与人大常委会党组的沟通，就有关拟任人选安排问题征询意见，同时应尽可能向人大常委会组成人员提供详细的拟任人选材料，供审议时参考。在沟通不足、了解不够的情况下“保证”人选顺利通过任命，容易造成被任命的干部错误地认为他手中的权力是党委甚至是某个领导给的，而不是人民给的，这就必然削弱被任命干部的“公仆意识”和接受人大监督的意识。正确处理党管干部与人大常委会依法行使任免权的关系，关键是党委要支持和保障人大常委会依法行使任免权。党委和党的组织部门大可不必对人大常委会心存疑虑，只要切实做好有关推荐人选的工作，充分听取人大常委会党组和其他组成人员的意见，人大常委会是完全可以贯彻好党委意图的。事实上，人大常委会组成人员来自方方面面，他们对有关人选有不同意见是正常的，个别人选被否决也决不是人大常委会与党委“唱对台戏”，而确实是这些干部存在一些问题，群众反映不太好。人大常委会党组要通过多种途径增加对拟任人员的透明度，要将主任会议及其他组成人员的酝酿意见及时反馈给党委，在积极贯彻党委意图的同时充分发扬民主，严格依法办事，实现党管干部和依法任免的有机统一。

人大常委会把开展述职评议作为加强对选任干部监督，保障人事任免权有效行使的一个重要措施，增强了选任干部接受人大监督的意识，对促进了依法行政、公正司法起了一定促进作用。但由于述职人与评议人双方都是讲好话多，讲单位的工作多，讲一般问题多，而指出问题、分析问题少，提出的意见建议缺乏针对性，不痛不痒，使这一监督方式几乎流于形式。要切实克服这一弊端，就要增加述职评议调查组人员数量，让更多的常委会组成人员能深入了解述职人的真实情况，并把评议重点放在述职人依法行政、执行人大及其常委会的决定决议、办理人大议案和代表建议上，特别是不能做“和事佬”，要以对党的事业负责任的态度，大胆指出其存在问题，并督促其改正。

改进和发展人大工作，还要求我们以探索和创新的精神做好代表工作和加强人大常委会及其机关自身建设，使之更好地为人大及其常委会行使职权服务，促进人民代表大会制度建设。我们要在宪法和法律精神的指引下，以与时俱进和奋发有为的精神状态开展人大工作，大胆实践，勇于探索，不断推动理论创新的实践创新，扎实有效地把人大各项工作推向前进。