建立健全党组织领导下的村民自治运行机制的探索与思考

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村民自治是村民行使民主权利、实行自我管理的最直接形式。近年来，丹江口市认真贯彻执行《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》，大力加强基层民主政治建设，建立健全党组织领导下的村民自治运行机制，取得了良好效果。

一、当前村民自治中存在的主要问题

随着社会主义市场经济的发展，农民群众日益成为农村经济的主体，他们更加关注切身利益。要适应这种新情况，有不少亟待解决的问题和困难。主要是：

1、思想观念跟不上民主化进程。少数乡镇干部对实施《村民委员会组织法》后农村基层组织中出现的新情况、新问题缺乏深入的了解和分析，用老办法、老经验指导基层工作；个别乡镇领导在村级组织换届选举中仍然以组织意图代替群众意愿，采取一些违背群众意愿的做法，过多干预换届选举中的人选问题；有的乡镇领导仍然把村委会当作是自己的行政下级或派出机构，在下达任务、布置工作时，无视村民自治的实际，在涉及群众切身利益的村务工作中，不履行法定程序，不征求村民意见，搞行政命令，给村级组织和村干部造成工作上的压力。

2、村党组织的凝聚力、战斗力有待进一步提高。调查反映，25.5%的党员对村党组织带领群众发展经济，帮助农民增收致富方面所做工作认为“一般”或“不满意”；一些村党组织自身建设不过硬，不能很好地发挥战斗堡垒作用，调查表明，14.8%左右的党员群众认为村党组织凝聚力、战斗力“一般”或“较差”；同时，由于四个多样化的发展，农村青年外出务工经商日益增多，客观上造成行政村发展党员源头匮乏，再加上个别村党组织疏于发展党员工作，党员队伍老化现象比较明显。据2004年度党员年报反映，全市农村党员中61岁以上的有2551名，占农村党员总数的25%，近一半的村60岁以上党员占三分之一以上；一些老党员、外出党员和无职党员的模范作用又不能较好发挥，这些都影响了对村民自治工作的引导和领导。

3、村级民主制度的建立和执行相对滞后。村级事务民主决策机制不够完善，在决策事项、决策程序、监督方式等方面均缺乏具体规定，导致操作中的随意性。在决策事项上，《村民委员会组织法》第十九条仅规定了由村民会议讨论决定的七个方面事项，但实际工作中，村级事务远不止这七个方面，需要进行相应补充和进一步细化；在决策程序上，《村民委员会组织法》仅规定了村民会议或代表会议是村级事务的决策机构，但实际操作过程中，不可能经常召集会议，将所有涉及村民利益的事项提交会议决定。而相关的补充制度又不健全，客观上造成决策程序上的随意性。实践中，有的村大小事务都通过召开“两委”联席会议决定，有的由村党组织书记或村主任说了算，个别由村委会讨论决定；在民主监督方面，缺乏相对固定的监督组织机构，没有明确的实行监督的有效途径和方式，没有明确具体的对监督结果的处置办法。虽然全市各行政村都建有村级民主理财小组、村务公开监督小组，但是由于职责权力、监督方式不够明确，人员素质不高等原因，民主监督显得软弱无力，不能有效地通过监督来维护村民的合法权益。

4、部分村民民主法制观念较淡薄。一方面，部分农民文化素质偏低，思想观念相对滞后，参与村级事务的能力不强；一些农民的主人翁意识不强，对民主的渴求程度不高，对基层民主政治的参与热情不够，不知法、不懂法的现象比较普遍。一些村民甚至连村委会选举都不愿参加，更不要说是让其参加村务管理、村务决策和村务监督了。另一方面，由于农村党员、村民代表、村民组长年龄普遍老化，新知识相对匮乏，对一些涉及专门知识的决策、管理等，缺乏民主议事的能力，不能从发展和长远的眼光看问题，容易造成决策失误。

二、我市建立健全党组织领导下的村民自治运行机制的实践探索

近年来，我市广大农村基层党组织按照“三个代表”的要求，认真执行《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》，以建设社会主义新农村为目标，充分发挥党组织的领导核心作用，依法推进村民自治，在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督方面进行了一些有益的探索，并取得了一定实效。

1、实行“两推一选一公示”，以党内民主推动村民自治。1998年开始，我市采取“两推一选”的办法，进行村党支部班子换届试点，并在实践中逐步予以完善。初步形成了以“两推一选一公示”为主要形式的村党组织选举办法。“两推”，即党内民主推荐及群众推荐。换届前，各村党支部召开党员大会，在对原党支部成员进行民主评议的基础上，推荐新一届党支部成员候选人；再由党支部主持召开村民代表会议，由村民代表推荐新一届党支部成员候选人。“一公示”，即向社会公示。经“两推”产生的初步候选人，通过考察后，以村务公开栏、广播等形式向群众公示。“一选”，即实行党内选举。“两推一选一公示”的民主选举形式，严格覆行党员信任、群众满意的原则，使选举产生的支部委员群众基础深厚，公认度提高。与此同时，一些地方还探索党内无候选人直选村党组织班子的做法，积极扩大党内民主，以党内民主示范和带动村级民主。

2、推行村级事务民主“听证会”制度，保障村民参与自治的权利。目前，全市208个村基本上能够正常召开村民代表大会，讨论村级重大事项。为进一步保证村级事务民主决策的正常开展，2003年，在试点的基础上，全市推广了村级事务民主“听证会”制度，市委组织部下发了《关于实行村级民主“听证会”制度的通知》，规范了民主“听证会”的操作程序。即：在驻村干部会同村两委会总结起草村党支部、村委会工作和村级财务收支情况报告，提出下阶段工作目标和措施，在提交党员、村民代表征求意见的基础上，村党支部书记主持召开民主“听证会”。会上，由党支部书记、村委会主任代表村两委班子报告工作，村干部分别进行述职。党员、村民代表对村民关心的热点、难点、疑点问题向村干部提出质询，能答复的问题，村干部当场给予答复，一些涉及面广，情况复杂的问题则在会后广泛调研的基础上，由村班子集体决策后在规定时间书面答复质询人。与会人员根据村两委班子的工作总结，村干部个人述职情况，结合平时工作和村干部当场答复的满意度，从德、能、勤、绩、廉五个方面对村干部进行评议。民主“听证会”结束后，及时召开村两委联席会议，认真梳理党员、群众口头意见和书面提案，研究落实下一步的措施，并将办理结果在党员、村民代表会议上进行通报。经问卷调查，98%以上的干部、群众对民主“听证会”这种形式表示满意。实践证明，实行村级民主“听证会”制度是新形势下深化村级民主决策的有效形式，是村民代表大会的有益补充。

3、坚持和完善村班子联席会议制度，逐步理顺“两委”关系。我市目前村班子成员之间相互交叉兼职较多，90以上%的村委会成员是党员，村干部队伍精干，工作上互有联系，为实行村班子联席会议制度提供了有利条件。村班子联席会议由党支部书记主持和召集，按照民主集中制原则议事和决策，实行党支部书记主持下的集体领导。在制度建设中，我们把村委会向村党支部报告工作制度等内容融于村班子联席会议制度中，规定村班子联席会议的主要职能是，研究制定上级有关精神和工作部署的落实方案，提出需经村民代表会议决定的决策意见，确定村民代表会议的召开，研究处理村民代表会议决策实施过程中有关重点问题等。凡涉及贯彻党的路线、方针、政策的大事，重要工作任务的部署，大额资金的安排使用，重大项目的确定等，在党支部研究提出决策初步方案基础上，必须经过村班子联席会议讨论。目前，全市所有行政村都建立了村班子联席会议制度，而且实施情况较好。经问卷调查，有93.5%的村班子能经常召开联席会议讨论工作。联席会议制度有效地增进了班子间相互沟通和理解，提高了村级事务的透明度。

4、全面推行村务公开制度，保障村民对村务的知情权和监督权。96年和97年，市里统一部署了对全市村级财务的全面清理，在摸清了全市村级集体资产家底的基础上，试点推行村级财务公开制度。从99年开始，我市全部行政村均实行了村务公开制度。市委组织部、市民政局下发了《关于在我市普遍实行村务公开和民主管理制度的实施意见》。各乡镇、村也都成立了相关的领导小组，形成了齐抓共管的工作格局，并把规范操作作为关键性的工作来抓：一是统一公开时间。基本上能做到每月公布一次，有的为每季度公布一次。对一些涉及到农民切身利益的重大事项则做到随时公开。如浪河镇确定每季首月15日为全镇村务公开日。二是统一公开内容。在村务公开的内容上，各地按照中央和省、市的要求，结合本地的实际，对村财务收支、两个基本国策、公益事业、村干部报酬等四个方面的26项公开事项都作了具体的规定。三是统一公开形式。全市100%的村都在村民流动量大又便于管理的地方设立了村务公开栏。有的乡镇还为各村统一设计、制作了相同规格的村务公开栏；有的在上墙公开的同时，还采取会议公布、广播和发放“明白纸”等行之有效的公开形式。四是统一公开程序。规定对村务公开的内容要先提交党员大会讨论通过，然后通过村民代表会议表决通过后实行公开。为了提高村级财务公开的规范化程度，全市全面实行了村帐站管制度，由乡镇经管站统一对各村的票据、凭证进行审核入帐，最后制作成财务收支公开表，经村务公开监督小组盖章后上墙公布。据统计，目前全市208个村全部实行了村帐站管制度。

三、进一步建立健全党组织领导下的村民自治运行机制的思考

在村民自治条件下加强和改进村党组织建设，必须同推进农村基层民主建设有机结合起来。农村基层党组织要以“三个代表”重要思想为指导，认真研究新形势下村级组织配套建设面临的新情况、新问题，积极主动地适应村民自治形势发展的需要，创新党组织的工作方法和活动方式，依法支持和保障村民自治的开展。

第一，要改变工作方法，建立符合村民自治要求的领导模式。乡镇党委、政府和村党组织要打破传统的观念和做法，逐步实现从注重行政管理手段向注重运用法律、经济和教育等手段转变，积极探索村级事务管理的新模式。村级党组织要通过转变自身的领导方式和工作方法，进一步发挥“核心”作用。对村委会做到领导不包办，指导不干预，监督不越位，积极支持和保障村民委员会充分行使职权，依法开展工作。在村民自治的条件下，村党组织要把过去以行政权为依托的领导方式和方法转换到民主的、法制的、服务的、示范的方式方法上来，要寓领导于民主实践之中、服务之中、党员的先锋模范作用之中，充分发挥领导核心作用。在具体工作中，凡是涉及党的路线、方针、政策的问题，关系全体村民生产、生活的大事，先由党组织集体讨论，提出意见，召开联席会议确定后，再由村委会提交村民代表会议讨论通过，通过民主程序妥善解决工作中的难题。党组织要定期研究村委会工作，认真分析村民自治过程中出现的新情况，帮助村委会解决工作中遇到的实际问题，定期组织召开党员大会、村民代表大会，通报重大村务事项，听取意见，统一思想，为村委会顺利开展工作创造良好环境。要以开展保持共产党员先进性教育活动为契机，重点加强对农村党员、村“两委”成员的教育，通过开展理论学习，交流思想，认识到作为一名党员所应具备的先进性，树立为民服务的意识，纠正思想上存在的偏差。同时，对村委会成员要进行有关工作程序和知识的教育，使他们尽快提高工作能力和水平，自觉在党的领导下开展自治工作。

第二，要加强党组织自身建设，切实提高新形势下领导村民自治工作的能力。党的十六大报告指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”村党组织是村级各种组织的领导核心，没有党组织的正确领导，村民自治很难长久地规范化运作。当前，要按照市委提出的在全市开展农村基层组织先锋工程建设活动的要求，牢牢抓住党组织自身建设这个根本，把“五好”村党组织创建目标任务落到实处。继续坚持和完善村委会“公推直选”和党组织“两推一选一公示”制度，大力启用那些靠得住、有本事、肯干事、干成事的优秀人才充实到村“两委”班子，提高干部的群众公认度；要在坚持农村“学教”中形成的学习培训、联系群众、廉政勤政、考评激励、民主政治机制的基础上，不断根据形势的变化完善、创新各项机制；乡镇要抓好以一个窗口、一支队伍、一个组织、一个示范基地为内容的“一条龙”服务制度的健全和完善工作，积极推广为民服务“五承办”制度；要围绕城乡一体化的战略部署，抓好农村产业结构的调整，积极探索村级集体经济发展路子，让农民得到更多实惠。通过加强自身建设，树立自身威信，增强凝聚力和号召力，不断提高村党组织领导村民自治工作的能力和水平，使党的方针政策和组织意图通过村委会的工作变为群众的自觉行动。

第三、要加强村民自治的制度建设，为村民自治提供有力保障。完善村民自治制度，是健全村党组织领导的村民自治机制的重要方面，要通过不断推进制度创新，创造和完善农民群众当家作主的新形式，扩大农民群众有序的政治参与，使村民自治制度更加体现时代性，把握规律性，富于创造性。一是要建立健全决策事项与决策程序相配套的村级事务决策机制。要明确涉及村民利益或村民群众普遍关心的事项范围，按照事务大小、涉及面宽窄等，设置不同的决策层次，规定可操作的决策程序。比如，可以按照村委会全体会议、联席会议、村民代表会议、村民会议设置决策层次，分配相应事务的决策权力。二是要建立健全机构与职责相对应的村级事务协调管理机制。一方面，要明确村委会、村级群团组织以及其他村级组织的职责、权利。另一方面，要完善村级事务的协调管理制度。进一步建立和健全村党组织和村委会联席会议制度、村委会定期向党组织汇报工作、重大事项提前向村党组织请示报告制度、重大村务民主“听证会”制度等，形成民主议事、集体决事机制。三是要建立健全责权明晰，事前、事中、事后相衔接的村级事务监督机制。在严格执行《村民委员会组织法》规定，对村级组织和干部进行民主测评和评议，实行村务公开、村干部离任审计的基础上，进一步建立和完善日常民主监督制度，通过设立必要的监督机构，民主选举监督人员，明确监督途径和方式，对村委会工作目标和年度工作计划、发展村级经济的规划措施、重大投资项目和大额资金使用、村公共事业和公益事业建设、村务管理中的重大事项以及村民关注的热点、难点问题的处理方案和结果等进行全程监督。同时，要明确对监督结果的处置办法，提高监督实效。

第四，要加强对农民群众的教育培训，确保村民自治的协调、正常运作。村民是实行自治的主体，其素质如何，直接关系到村民自治的兴衰成败，必须采取有力措施，加大对他们的教育培训力度。当务之急要提高决策者尤其是村干部、党员、村民代表的素质，按照民主管村、治村的要求，积极开展争当“科技明白人、管理内行人、致富带头人”活动，大规模地在农村党员、干部和村民中开展实用技术培训，组织学习有关财务管理、村镇建设、法律法规等知识，开展农村干部学历教育，提高他们的决策能力和管理水平；在党员干部中开展“双建双带”致富活动，鼓励党员、干部在带头致富的同时帮助农民共同致富。使党员、干部、村民代表不但能在村民自治中发挥带头作用，而且也能在带头致富、带领致富中发挥示范作用。要进一步规范村民代表产生的方式，不断提高其先进性和代表性。同时，还要加强对广大村民进行《村民委员会组织法》的教育培训，提高他们在思想政治、民主法制、道德修养方面的素质，培养他们参与自治的政治热情，积极引导他们参与重大村务管理、村务监督、村务决策，使他们真正成为自治的主人。要精心组织好各种形式的村民自治活动，并加以总结和讲评，通过民主实践不断提高农村基层干部、群众参与民主政治的素质和能力。