浅谈权力寻租及其防治

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同志在中央纪委第三次全会讲话中强调指出：“加强对权力运行的监督制约，保证各级干部把人民赋予的权力用来为人民服务，始终是我们党执政所面临的一个重大课题。这个问题解决得如何，直接关系到坚持和巩固党的执政地位，直接关系到党风廉政建设和反腐败斗争的成效”。为了准确理解、把握胡总书记讲话的精神实质和深刻内涵，最近，我就权力寻租及其防治等问题查阅了一些资料，并作了一些思考。

一、权力寻租的含义

“权”的本义是“秤锤”，引伸为权衡、权力、权威等意义，其基本意思就是对是非曲直的判定。所谓权力，是一种具有强制性的政治力量，这种力量是人类社会发展到形成阶级，出现国家以后所必需的。人类社会之所以需要权力，是因为需要判断是非，处理各种矛盾和问题，保证社会有序运转。一句话，是因为人类社会需要权力来管理。对权力一般性的解释是，权力就是统治阶级为维护本阶级的利益，在管理国家和社会事务过程中所施加的一种控制力、影响力和吸引力。这种力量，是领导者所在的组织赋予的，是由领导者的职位派生出来的，它贯穿于领导活动的全过程。

“寻租”这个概念由美国明尼苏达大学教授安•克鲁格于1974年正式提出，她在《寻租社会的政治经济学》中说：“在多数市场导向的经济中，政府对经济活动的管制比比皆是。这些管制导致各种形式的租金，以及人们经常为这些租金而展开竞争。在某些场合，这种竞争是完全合法的。在另一些场合，寻租采取其他形式，如贿赂、腐败、走私和黑市。”公共选择理论的代表人物布坎南则把寻租定义为：“指那些本可以用于价值生产的资源被用于只不过是为了决定分配结果的竞争…寻租从总体上看没有配置价值，是一种纯粹的社会浪费。”

“权力寻租”一般指政府的各级官员或企业的高层领导利用手中的权力，避开各种控制、法规、审查，从而达到寻求或维护既得利益的一种活动。一方面，政府官员行使各种政府行为，对资源进行调控，此为权力；另一方面，政府官员本身又是经济角度的人，如果有客观上缺乏对政府官员的有效监督和管理，而在主观上政府官员缺乏职业道德和崇高的社会责任心，此时，缺乏约束的政府官员就渐渐丧失理性，利用政府赋予的权力换取金钱以满足个人私利，这就是所谓的“权力寻租”。

寻租活动被称为人类社会的“负和博奕”，即一场就社会整体而言损失大于利得的竞赛，它不但造成寻租行为本身的资源非生产性消耗，而且通过引起经济扭曲而导致效率损失。这种效率损失被称为是“看不见的脚”踩住了“看不见的手”。“权力寻租”具有必然性，只要有权力的存在，只要这种权力一旦失去制衡或制约，它必然会有寻租的要求。

二、权力寻租对经济和社会政治的危害

寻租活动可以采取合法的形式和非法形式，合法的活动如向政府争取优惠待遇，或者利用特殊政策维护本身的独家垄断地位。非法的行为如偷盗抢劫、行贿受贿、走私贩毒等。在现代更为常见的，也是更为高级的寻租方式则是利用行政法律手段来维护既得经济利益或是对既得利益进行再分配。这类行为往往涉及利用阻碍生产要素在不同产业之间自由流动自由竞争的办法。寻租活动在某种要素稀缺时表现得尤为突出。权力寻租是与权力设租相对应的，也即无所谓权力寻租就无所谓权力设租，反之亦然。所谓权力寻租，是指个体利用合法或非法的手段，用物质利益通过权力而取得的利益增量。之所以存在着高额寻租活动，是因为有人利用权力“设租”。所谓权力设租，是指权力的掌管者利用权力在对经济进行干预和行政管理过程中，人为地阻止供给增加，形成某种生产要素供给弹性不足，以致于使权力掌管者从中获得非生产性利润的活动。在权钱交易活动中，设租人是以“权——钱”，而寻租人则是以“钱——权——△钱(即钱的增量)”为模式进行交易的。按照这一推理过程，权力寻租必然会滋生腐败。

寻租行为的结果是导致社会资源的浪费。主要表现在：首先，为了获取租金，寻租者需要花费时间、精力和金钱，这种活动对社会没有任何效率；如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高，此外，整个社会也同样为此行为付出“道德的成本”，甚至于政治的成本。

中国的“权力寻租”现象伴随中国的经济体制转轨愈演愈烈。20世纪80年代和90年代，中国“超越”印度与土耳其，成为世界上最腐败的国家，据两位经济学家精确的计算，中国的租金总额占国民生产总值比例在20%到40%之间。这意味着全国人民一年生产出来的物质财富中有三分之一都变成了寻租者和贪官的收入。中国科学院、清华大学国情研究中心曾做过的一项有关腐败问题的研究显示，20世纪90年代后半期，我国因腐败造成的经济损失和消费者福利损失估计平均每年在9875-12570亿元之间，占GDP的13.2%-16.8%。这一数据无疑是触目惊心的；可以假设，如果当时能抑制腐败，而把这些资金用于改善全国九亿农民的生活水平上，那么每个农民每年的收入能提高1000余元！

权力寻租是在当前制度转型期和不完全的市场经济条件下，腐败的显著特征与集大成者。“权力+资本”是常见的非法敛财方式，权力或者资本的一方拥有者，通过与另一方的秘密合作、交换，来实现自身原有资源的迅速扩张与增值。审计署审计长李金华6月23日在向全国人大常委会作审计工作报告时披露：广东佛山民营企业主冯明昌累计从中国工商银行南海支行骗取贷款74.21亿元，至审计时尚有余额19.29亿元。经初步核查，银行贷款损失已超过10亿元。这是一起典型的官商合流骗贷大案，已处理到位的涉案官员就达62人之多。该案令人震惊之处在于，冯明昌仅仅是个傀儡，背后操纵他的是当地政府的一批中高层官员。面对高达74亿的巨额资金，冯明昌根本说不清来龙去脉，在调查中反复说的一句话就是：“那是政府让干的，我就是替政府埋单呀，替政府签字呀。”南海市少数官员利用寻租人冯明昌这个傀儡，逐年将大笔财政资金悄悄调出境外运作，并逐步把国家银行的资金逐步转入个人名下，成为私人资本。在这起案件中，真正的资本所有者是那些设租的南海市政府官员，权力寻租的结果产生了官僚资本。以资本为原动力的权力，使这种新官僚资本的敛财活动更疯狂，得到更大范围更有力度的权力响应和保护，它的最大危害在于，利用政府的权力肆意掠夺政府、社会、公民的财富，并据为已有，最终破坏整个社会的公正秩序，引发社会动荡。另据最高人民检察院统计，2003年1至11月，全国检察机关共立案侦查涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件38025件41797人，其中，贪污贿赂、挪用公款大案16472件，立案侦查涉嫌职务犯罪的县处级以上领导干部2603人。同比均有所增长。据此数字推算，2003年全国平均每天有7名县处级以上干部落马;平均每天查处114起职务犯罪案件。

三、权力寻租的防治

权力寻租对社会进步和文明有着严重的危害(资源的浪费、官员的腐败等)。从寻租的实质上分析，权力寻租是在权力对资源的扭曲性配置的前提下对权力行为的一种买卖活动。寻租活动的泛滥，为任何进步的制度所不能容忍。我们要想有效地防治权力寻租，应从以下几个方面着手：

一是对权力进行监督，必须坚持标本兼治，综合治理的方针。从治标的角度考虑，要做到严格执纪执法，坚持遏制滥用权力、以权谋私、弄权勒索等消极腐败行为。从治本的角度考虑，应抓好以下三个方面工作：一是加强对掌权者的廉洁自律教育，促使他们增强法纪观念和监督意识，自觉接受党组织和群众的监督，做到用权为公、执政为民。二是要通过深化改革和体制创新，不断强化对管人、管钱、管物等重点部门和关键岗位的监督管理，从源头上预防和治理权力腐败行为。三是建立无过错责任追究制度和责任连带制度。无过错责任追究制度是指掌握公共权力的上级官员在其所辖范围内，因下属的过错造成损失或产生不良影响而对其进行责任追究的制度。责任连带制度是指：第一，上级官员对于其直接管辖、领导的下级官员的违纪违法行为负有连带责任；第二，在选任官员时，推荐官员人选的人对其所推荐的官员所犯重大违纪违法行为负有连带责任。只有这样，才能切实提高监督水平，保证权力运行的公正透明、廉洁高效，减少权力寻租的发生。

二是尽快使资源配置市场化。尽管市场化的经济改革已历史20余年，但有经济学家指出，现在政府配置的社会资源仍占整个社会资源的70%以上，这意味着从资源配置角度而言，行政权力依然有巨大的寻租空间。加快市场化的改革，积极推进政府职能转变，以减少行政机构控制资源配置的权力，压缩其寻租空间，是从制度上和源头上反腐败的重要路径。相对而言，也是遏制腐败成本最低的一条途径。因此，应尽快建立和完善我国市场经济体制，积极推进资源配置的市场化；转变政府职能，使政府管理经济采用宏观性、间接性、经济性、法制性的手段，以减少权力配置资源的机会和数量。让资源配置的市场化思想和实施过程渗透到权力所涉及的各个领域及权力执掌的每个人。只有当因权力寻租时，权力配置资源显得无能为力，权力寻租才不能得逞。

三是减少腐败收益。行政腐败的根本原因是目前的制度安排存在严重缺陷，导致腐败成为“高收益、低风险”行为。反过来讲，防止政府官员腐败的根本性措施是通过制度创新和新的制度安排减少腐败收益。一是科学细化公权，在制度设计上防止公权滥用。权力有限的政府，腐败是比较难的。但由于受公共管理成本的制约，公共权力不可能被分割得无限小。另外，公共权力的细化还受到行使公共权力的效率的制约，公共权力过度细化，会导致决策和执行的低效甚至无效。从这个意义上讲，我们不可能在制度设计上完全消除产生腐败的可能。二是公开公权行使的程序，增加行使公权的透明度。实践表明，人类反腐败斗争的每一个进展，几乎都以体制透明化程序的提高为前提。孟德斯鸠对此有经典的论述，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方休止。”三是减少公权的管理范围。如我国目前正在进行的行政审批制度改革。政府职能转换，把更多的权力放给市场，对于打击贿赂和腐败，杜绝权力寻租，更为有效，也更为根本。

四是严惩传手寻租。权力寻租的实现必然有寻租者、权力执掌者存在，对此按法纪予以严惩是理所当然的事。但是，对传手寻租往往有疏忽或惩治不力的时候。所谓传手寻租就是指权力行为出卖者依然是权力的执掌者，而得利者不是其本人，将它转移给其亲戚等，把权力寻租操作得更隐蔽的一种权力寻租行为，它的特征是权力寻租的得利者被转移。对传手寻租如不严惩，权力寻租将变着戏法依旧幸存。因此，对传手寻租应该严肃查处，决不姑息，这样，才能使权力寻租彻底铲除。