分析原因提出对策明确标准制定措施

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干部能上能下，是干部制度充满活力的重要标志，也是干部人事制度改革的重点。干部“能下”又是干部人事制度改革的焦点难点问题。随着改革开放和社会主义市场经济体制的逐步确立，我国废除了“领导干部职务终身制”，并在推进干部能上能下方面做了一些尝试，但从目前情况看，干部能上不能下仍然是制约领导班子建设和高素质干部队伍建设的一个重要因素，一些深层次的问题还没有从根本上解决，尤其是在干部能下方面尚须实现实质性的突破。*年7月，中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》），设专章对干部的免职、辞职、降职做了规定，但这些规定仍很原则，为了进一步贯彻落实《干部任用条例》，我们围绕不称职干部的认定以及干部能下的问题做了深入细致的调研，对不称职干部的认定以及干部能下工作面临的难题及解决问题的对策进行了一些思考。

一、实现干部“能下”所面临的难题

（一）干部能下缺乏充分心理准备。长期以来，干部领导职务终身制的观念在一些干部的头脑中根深蒂固，这些封建观念的影响在一定程度上严重阻碍了干部能上能下制度的贯彻执行。尽管近年来从中央到地方都加大了干部能下工作的力度，下了一批干部，但下的干部与干部总数相比，几乎是微不足道。加之舆论宣传未能及时跟上，人们在这方面的观念认识仍然变化不大，多数干部都不能接受自己的下，他们仍然信奉干部有小错而无大过不能下，无功劳也无过错不能下，身体不好精神好不能下，能力不足资历够也不能下。可见解决干部能下的问题一个很大的障碍仍然是人的思想观念未跟上时展的步伐。同时，虽然说干部能下问题是我国干部人事制度改革的重点，但是一些地方党委却把解决干部能下的问题与稳定干部队伍对立起来看待，说白了就是一些领导同志怕得罪人，怕丢选票，怕找麻烦。还有目前社会上的一些不正之风也干扰领导推行干部“下”的决心，一些不称职的干部一旦被调整，说情者众多，阻力很大，导致一些领导同志在干部能下工作上有畏难情绪。

（二）干部能下缺乏完备的标准。干部“下”的标准很多，有些标准容易确定，如领导干部到一定年龄或工作满一定年限可转任非领导职务，比较好量化、好确定。近年来，一些地方对干部能下做了一些有益的尝试，我县从99年到*年共调整不胜任现职的科级干部15人，其中*年实行待岗的科级干部有7人。*年底，在乡镇党委、人大换届人事安排中，由领导职务改任非领导职务24人，调整不胜任现职领导干部11人，其中1名30多岁的副科级领导干部改任副科主任科员。在*年6月份进行的县直机构改革中，改任非领导职务的有50人，实行提前离岗的有50人。在近期进行的县委、县人大换届中也加大了干部下的力度。从总体效果看，实行干部“下”的政策较好达到了强化用人导向的目标，但从降免的标准来看，仍有定性的倾向，缺乏非常具体明确可以量化的标准。目前许多地方制定出调整不称职、不胜任现职领导干部的办法，但这些办法针对性、科学性和可操作性不强，衡量干部不称职、不胜任现职的标准没有细化、量化，真正实施起来其操作难度很大。

（三）干部能下缺乏科学的考核手段。一方面，干部考核的内容不全面，缺乏必要的资料积累，考察工作实绩和政治表现有较大的随意性，干部的“生活圈”、“社交圈”难以把握，考察干部没能把干部现实情况与历史上一贯表现有机结合，了解到的情况只是这个干部的“横断面”，而不是这个干部的整体，以至于干部考察出现察人不全，知人不深，识人不准的问题；另一方面，干部考察工作的方法、手段跟不上形势发展的需要，考察材料存在公式化、千人一面等问题，看不出干部的特点和个性，对干部的真实面貌了解不清，一些本质的、深层次的东西常常被表面现象所掩盖。另外干部考核机制不完善，导致干部考核标准难确定。干部由于层次的不同、类别的不同、岗位的不同，所要求达到的实际目标也会不同，但是由于目前普遍没有建立因人、因岗位而异的科学完备的干部考核目标体系，导致评判标准单一，针对性不强，影响了考核结果的准确性和可信度。

（四）干部能下缺乏健全的配套措施。目前对“下”的干部出路、待遇尚未有明确的规定，相应的制度、措施尚未健全。一方面，对“下”的干部安置渠道随意性较大，只强调调整，不注重合理使用，没有能做到人尽其才。另一方面，“下”的干部在政治、经济待遇上落实不到位。有些地方的干部因不胜任现领导职务被免职，但仍享受原来的各项待遇，触及不到“下”的干部的切身利益，没有达到真正意义上的“下”，“下”来的干部工资不减，工作不干，落得清闲，惩诫的效用显得苍白无力。也有的地方，干部能下的配套措施不健全，表现在对下的干部缺乏妥善的安置措施，干部“下”的保障机制不健全，干部对国家和社会做了贡献，下来以后应该得到工资、福利、医疗等应该享受的，得不到保障，这些也直接影响干部能下工作的顺利进行。

二、解决干部“能下”问题的对策

（一）解放思想，营造干部能下的社会环境。首先要加大舆论宣传的力度，尤其要加大《干部任用条例》的宣传力度，在全社会形成干部能上能下的共识。把干部能下工作通过广播、电视、报纸以及会议的宣传，引导干部、群众进一步解放思想，转变陈旧观念。让广大干部、群众清楚推进干部能上能下的重要性、必要性，支持和理解干部能下工作，形成正确的舆论导向。在宣传中要慎用“优胜劣汰”、“能者上、平者让、庸者下”等口号，以避免给“下”的干部造成不必要的精神和心理压力。其次要加强干部的教育工作。把干部能上能下作为干部教育的必修课，促使干部树立“为官”并不一定是终生职业的观念。要让每个干部都能做到既有上的愿望，也要有下的心理准备，要教育干部提高心理承受能力，增强大局意识，支持干部人事制度改革，正确对待个人的升降、去留、进出。第三要提高领导者和组工干部的思想认识，克服干部工作中“重上轻下”的问题，下决心解决干部“能下”的问题。要正确认识干部能下是党和人民事业的需要，是建设高素质干部队伍的需要，必须打破平衡照顾等传统习俗的束缚的需要，不能因求稳怕乱、人情阻碍等主客观因素影响干部能下工作的进程。如果照顾少数干部的利益，就容易挫伤大多数干部的积极性，这样做将会影响整个地区的工作，这是我们不愿意也不能接受的。

（二）多管齐下，拓宽干部能下的渠道。按照公开公正、人人平等原则，建立健全干部能下的相关制度，使干部能下有章可循、有法可依，是保证干部能下的根本性、长期性措施。当前首先要研究制定调整不称职、不胜任现职领导干部职务工作实施办法，细化、量化不称职、不胜任现职的标准，增强科学性、针对性、可操作性。真正解决干部“谁该下”、“怎样下”的问题。第二，实行领导职务任期制，对领导干部在同一职位任职最长年限做出适当规定，任期满后，除提拔、交流、退休外，根据实际情况，可以在政策允许的范围内，改任非领导职务、离职分流等。真正解决年龄到限者“下”的问题。第三，建立领导干部引咎辞职的弹劾制度。对于犯有明显过失或对重大责任事故负有领导责任的干部，要求其本人引咎辞职，对拒不辞职的干部进行弹劾。属于选举产生的，要通过有关法律程序，适时调整，属于委任的干部，要随时调整出领导班子。真正解决诫免或屡教不改者“下”的问题。第四，要积极探索干部能下的一切有效途径，例如一些地方已实行的末位淘汰制、试用期制、聘任制、待岗制等。只要是行之有效的，我们都可以大胆地尝试、大胆地做，真正解决拓宽干部“下”的渠道的问题。

（三）完善考核，建立干部能下的评价体系。要让“下”的干部心悦诚服，就必须建立一套相对完善、科学合理、切合实际的干部考核体系。首先，要建立干部岗位考核指标体系。根据不同时期、不同层次、不同类别，合理确定干部岗位目标责任。抓住体现干部思想政治素质、组织领导才能、工作实绩、廉洁自律、创新能力和精神状态等关键性指标进行重点考核，同时要明确不称职、不胜任现职领导干部的概念、标准和认定依据。其次，要改进干部考察方法。坚持全面、系统、多视角考核，不断强化对领导干部的动态监督。要坚持平时考核与定期考核相结合、定性考核与定量考核相结合，同时还可以借助先进的科学技术，提高考核工作的水平。第三，要扩大干部考察范围。把干部的“生活圈”和“社交圈”纳入考察的范围，扩大群众在考核干部中的参与程度，重视核查知情人提供的情况，同时还要把领导干部定期审计和离任审计结果写入考察材料，为评价干部提供依据。在干部考察中还必须听取纪检监察部门的意见。通过考核，真正做到实绩考核落后者“下”，公论程度低者“下”。

（四）创造条件，保证干部能下顺利推进。顺利推进干部能下工作的一个重要环节是要解决好干部下来后的出路和待遇问题，让“下”的干部心平气顺、乐意接受。要做到这一点，首先要建立和完善干部“能下”的各项配套措施，如诫免、降职、免职、改任非领导职务、转岗或离岗培训等。第二，要关心和爱护“下”的干部，不能另眼相看，鼓励他们积极进取，对于干出成绩的一样可以提拔使用，形成既能上能下、也能下能上的用人机制。对“下”的干部存在的实际困难，组织上要尽量给予妥善解决，使他们既感到组织纪律的严肃性又能感到组织的关心和温暖。第三，要妥善安置“下”的干部。对降免下来的干部，组织部门要根据各人的情况和工作的需要，因才施用，用其所长，努力实现人和事、能和位的最佳结合。要注意落实好“下”的干部的待遇，对因离退休、到退二线年龄、身体健康状况差等原因而下的干部，应严格执行有关规定或保留原工资待遇。对降免的干部原则上按新任职务和工作岗位确定工资待遇。

三、认定不称职干部的标准以及“下”的方法步骤

（一）定性标准

通过调研，我们认为凡存在下列情形之一者，均属于不胜任现职的领导干部：如，不能准确地掌握马列主义、思想、邓小平理论和党的路线、方针、政策，缺乏履行职责所必须具备的理论水平。政治观念淡漠，理想信念动摇，在重大政治问题上是非不分，立场不坚定。不能认真贯彻执行中央的方针、政策和上级的指示、决策，不顾全大局，有令不行，有禁不止，搞上有政策，下有对策，致使政令不通，影响全局工作或造成不利影响。不能认真贯彻民主集中制原则，作风专断，重大问题不经集体讨论，个人说了算，导致决策失误，对工作造成较大损失。拉帮结伙，搞小圈子，制造矛盾，容不得不同意见，难以与班子其他成员合作共事，或者对领导班子严重不团结应承担主要责任。缺乏事业心、责任感，精神不振，工作敷衍，缺乏积极性、主动性，因主观原因，较长时间打不开工作局面，甚至与原来工作相比有明显滑坡。不实事求是，沽名钓誉，弄虚作假，虚报浮夸，谎报政绩，欺上瞒下，骗取荣誉和利益。工作作风飘浮，脱离实际，脱离群众，搞形式主义，做表面文章，官僚主义严重，不解决实际问题。不注意学习现代科学技术知识和经济管理知识，思想观念落后，领导经济工作或为经济工作服务的水平低，达不到现任领导岗位业务能力要求，难以适应工作需要，导致单位工作或分管工作长期处于后进状态。为政不廉，利用职务之便谋取私利；生活作风不正，奢侈浪费，在群众中或社会上造成不良影响。在干部的推荐、选拔、任用上违反干部人事纪律，封官许愿，跑官要官，甚至买官卖官。在紧要关头和事关人民生命财产安危时不能挺身而出，旁观退缩。

（二）定量标准

为了便于操作，对有些可以量化的标准要尽量予以量化，以便统一标准，方便界定。如，在年度考核或届中、届末考察中，民意测验不称职票超过30%。在年度考核中，被评定为不称职等次。在年度考核中，连续2年民意测验不称职票均超过20%。工作实绩差，连续2年未完成年度工作目标。上级组织统一安排的领导干部政治理论、业务知识进修、培训学习，考核不合格。领导班子成员之间严重不团结，上级组织谈话后半年内仍无改进，负主要责任的。拒不服从组织或其工作安排的决定，15天内不到岗或到新的工作岗位不履行职责，对工作造成影响。诫勉谈话后，半年内仍无改进。在党风廉政建设责任制考核中，连续2年未达标或在3年内受到纪检、监察部门通报批评2次以上。因以权谋私或犯其他错误，纪检、监察部门确定给予轻处分（警告或严重警告）、“免予处分”或“不予处分”，但建议免职的。属于“一票否决”的工作（如信访、计划生育、社会治安综合治理等）被否决后，作为第一责任人的正职和分管这项工作的副职，没有能力解决问题，导致该项工作在次年度被再次否决。组织纪律观念淡漠，不遵守工作规范或违反规定，无正当理由，连续一周不上班，或者1年内旷工累计超过10天。身体状况不好，不能坚持正常工作，难以履行现岗位职责，在1年中累计8个月不能正常工作。

（三）认定“下”的干部的方法步骤

确定不胜任现职的领导干部，必须以考核为基础，充分走群众路线，按照以下步骤进行：首先组织部门通过年度考核，届中、届末考察，平时考核及群众反映等多种途径和方式了解领导干部的现实表现情况，及时发现和掌握存在的问题。其次对领导干部存在的问题，组织部门在一定范围内广泛听取群众意见，核实情况，弄清问题，作出实事求是地评价。最后凡存在认定标准中任何一种情形者，均可确认为不胜任现职的领导干部。

调整不胜任现职的领导干部，按领导干部的管理权限和任免程序的有关规定办理。

四、推行干部“能下”工作应遵循的原则及相应措施

（一）主要原则：

（1）依法办事。在推行干部能上能下过程中，必须依照国家有关法律法规来进行，尤其要严格执行《干部任用条例》，切不可违法违规操作。同时还要加强制度法规建设，特别是要完善各项监督制约机制，使干部能上能下能够有法可依、持之以恒。

（2）因地制宜。干部能下工作是一个复杂的系统工程，不同地区、不同单位、不同岗位干部“下”的标准、途径不同，不能照搬外地区、外单位的做法，应根据本单位的实际，研究制定出相应的干部能下的实施办法，积极稳妥地推进干部能下工作。

（3）公平公正。实行干部能上能下的目的就是要激活干部队伍，树立正确的用人导向。如果在干部能下过程中侵入不正之风，不能真正做到标准公开统一，处置公平公正，那么就会使大多数干部的积极性受到挫伤，干部能下工作就失去了意义。

（4）敢动真格。推进干部能下工作，各级党委和组织部门必须统一思想，态度坚决，狠抓落实。党委主要领导应坚持原则，打破情面，排除干扰，确保干部能下制度真正落到实处。上级组织部门要对执行干部能下制度的情况加强检查督促，定期通报情况，发现问题，及时纠正。

（二）具体措施

凡被认定为不胜任现职的领导干部，组织部门根据其存在的问题轻重，及时做出调整方案，按不同情况分别采取交流、改任、降职、待岗、辞职、病休、免职等调整措施：

（1）交流。视具体情况采取由不适合本人能力、特点的岗位交流到适合本人能力、特点的岗位；也可对其分管工作或在领导班子内部的排序上进行调整。

（2）改任。对不宜再担任领导职务的，可由领导职务改任非领导职务；对有专业技术特长，但不适合担任党政领导职务，可改任业务技术领导职务或从事专业技术工作。

（3）降职。对不胜任现职，但仍可担任低于现职领导或非领导职务的，可降低职务安排。

（4）待岗。视情况可以先免职在原单位待岗（时间一年左右），待岗期间暂保留原级别待遇，可以安排参加学习培训或做某些具体工作。组织上根据表现情况，再对其作出职务或工作上的安排。

（5）辞职。视情况可允许个人辞去领导职务，也可由组织上责令辞去领导职务。实行辞职，按照《干部任用条例》和《国家公务员暂行条例》中有关规定办理。对责令辞职拒不服从的，应免去现职或依法罢免领导职务。

（6）病休。对因身体原因不适宜继续担任现职务的，可暂时离岗休养，离岗期间免去其现任职务，保留原级别待遇。

（7）免职。对不宜再担任领导职务的，给予免职。被免职的干部重新安排在什么岗位，就享受什么待遇。

（8）被调整干部对涉及本人的人事处理决定不服的，可在接到处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核。申诉和复核期间，不停止对其处理决定的执行。

（9）原处理机关接到被调整干部的申诉和复核申请后，转组织部干部监督部门复核。

总之，干部“下”的渠道不畅，是干部的一个“瓶颈”问题，也是干部人事制度改革的一个难点问题，而要解决干部“下”，首先就要解决不称职干部的认定问题，因此，不称职干部的认定与干部的“下”是一个问题的两个方面，是互为因果的关系，二者都十分重要，不可偏废。近年来，各地在解决干部能下方面，出台了一些改革措施，收到了一定效果，但整体上尚未取得的突破。《干部任用条例》在疏通干部“出口”问题上作了一些新的规定，我们要按照《干部任用条例》的要求进一步研究制定具体可行的不称职干部的认定标准和调整办法，加大调整不称职和不胜任现职干部的工作力度。