论党的基层组织的功能转换

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本文所论及的党的基层组织，主要指党在农村(村级)、中小企业、社区、社会团体和中介组织中设置的组织，并非泛指党在军队、国家政权等领域中的组织。党的十六大报告提出，党的基层组织“要坚持围绕中心，服务大局，拓宽领域，强化功能，扩大党的工作覆盖面，不断提高党的基层组织的凝聚力和战斗力”。众所周知，政党的功能可以涵盖很多方面，究竟强化什么功能才能提高党组织的凝聚力和战斗力?笔者认为，由于历史条件的制约，基层党组织只有强化其服务功能，才能获得真正的凝聚力和战斗力。这与我们多年来形成的过于依赖权力运作来体现党的领导作用有重大不同。也就是说，在坚持宣传和执行党的路线方针政策、落实管理党员等传统的具体任务的同时，基层党组织面临着功能转换的任务。

(一)

基层党组织的功能向服务方面转换，源于几个方面的依据：

首先，从时代变迁的层面来看，由于历史条件的制约，党的功能在不同时期体现出来的侧重面有所不同。一般说来，党的功能主要体现在利益整合、政策制定、引导选举、政治录用、政治社会化等方面。但这些功能只是一种“应然”，当它试图变为“实然”的时候，就会受到诸多条件的限制，从而使党的功能的发挥在某些方面受到制约，在某些方面又得到强化。比如，在中国共产党执政前，由于旧中国内部没有民主，党处于不合法地位，党不可能在全国范围内发挥引导选举、输送精英的功能，只能在自己的根据地有限地实现这一功能，换句话说，党在这方面的功能不可能不弱化。同样由于这种历史状况，党不可能利用当时的国家权力来体现自己的功能，只能通过自己的路线和政策的正确，通过各级党组织卓有成效的服务，得到广大群众的认可，形成巨大的向心力和凝聚力，体现出党的政治功能，使党的领导核心的作用通过全心全意为人民服务得到实现。

党执政后，党组织在政权系统中起着决定性的作用。党可以通过权力来体现自己的政策意图，可以通过权力来调动一切可以利用的社会资源来最大限度地为人民做好事。党的领导核心作用，往往在权力的运作中得到实现。可以说，在高度集中的计划经济体制下，党的政治功能更多地是通过在权力系统的政策制定并直接“管”一切而成为“实然”的。

但是，在市场经济条件下，执政党可以利用的权力本身发生了变化。所谓执政党，一般是指掌握了行政权力、具有组阁权的党。在现代市场体系中，政府行政权力的行使范围、行使力度都发生了变化。政府的职能更多地限定在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面。在政府的职能尚且要转换的情况下，党利用行政权力手段体现自己作用的空间就大大缩小了。这并不是说，在政府退出的空间政党不能进行活动，相反，由于政党不是政府，它恰恰可以在政府退出的空间进行政治活动，只是不可能再用传统的手段和方式体现自己的领导作用，而必须以新的形象，即服务的姿态进行活动。

强调基层党组织的服务功能是否就降低了党的领导地位?或者有割裂权力与服务之嫌?实际上，中国共产党无论在新民主主义革命中还是在改革开放和现代化建设中，都是领导核心。但是，这种领导核心作用怎样体现出来，是以权力的方式还是其他方式体现出来，不是由党单方面因素所能决定的，它取决于时代所能提供的条件。在可以合法地运用权力的范围和领域当然利用权力，但在权力本身已经不再起支配作用的范围和领域，党只能以非权力的方式起作用，而最能让人接受的非权力方式就是服务。这不是降低了党的领导地位，而是真正体现了党的全心全意为人民服务的宗旨，是为了以服务的功能增强群众对党的执政地位和领导地位的认可。邓小平曾有一句名言：领导就是服务。时代越是发展、前进，我们就越深刻地体会到这句话的含义。党的生命力、活力、战斗力，创新的源泉，均来自于此。

其次，从社会层面来看，党的不同层次的组织所能发挥的功能，亦即“实然”的功能，并不是“上下一般粗的”。党作为一个整体，其功能是有定论的。但由于各种条件的限制，党的不同层次的组织体现自己功能的侧重点并不完全相同。即使在同一侧重点上，体现的形式也不完全一样。如果说，在较高层次上的党组织应强化其利益整合和政策制定功能的话，那么，在基层则应注重其执行政策和强化服务的功能。这里有几个社会层面因素决定了基层党组织不能不具有不同的功能：

一是党在基层的组织所面临的往往是具体的微观的组织或个人。比如，在一个特定的村庄内部，虽有村干部和村民的矛盾，但还不能称之为不同阶层的矛盾。在特定的一个基层单位特别是规模较小的单位，并无普遍意义上的政策性整合，更多的是执行政策，或者向上级有关部门反映不同群体的意见。虽然各地方各单位可以创造性地执行政策，但这种小范围的政策显然不能突破中央的政策框架。再如引导选举的功能，虽然中央、基层组织都有这一功能，但基层党组织往往是在上级党组织的指导下来引导选举的。所以，基层党组织的功能不可能和中央或省、市一样。

二是随着市场经济的发展，社会的自治程度将越来越高。从一国范围来说，从宏观的政治生活来说，社会当然接受执政党的政治领导。但随着市场经济的发展和政府职能的转换，享有一定程度自治权的公民社会将逐渐显现出来。在这种社会变化中，首先受到冲击的就是党的基层组织。在特定的社会自治组织内，公民对许多事务享有法定的自治权利，而自治就意味着一定程度的独立，意味着不可用行政权力的手段去干预某些社会事务。基层党的领导方式必然面临着重大转变，这种转变以党的功能某种程度的变化为前提。如果党的功能就是对具体社会事务的决策或管理，那么就不能不导致干预行为，不能不承受因为干预而带来的各种后果。反之，如果党的功能转变到服务方面来，转变到运用法律维护社会秩序、保护公民权利和公共利益(这都属于服务的范畴)等行为上来，那么执政党就成为社会秩序、公共利益的协调者和捍卫者，党的领导核心作用就会由此得到体现。市场经济越是完善，现代公民社会自治程度越高，这一问题的显现程度越大，对于基层党组织功能转换的要求就越迫切。

三是政治组织与经济组织或自治组织各有其权力的边界。在健全的市场体制下，在完善的法治环境中，权力与责任是对等的。在中央层面，执政党可以利用现有的各种权力去承担政治上的全部责任。但是，如果党组织在基层的各个方面各个环节中都以权力运用者的姿态出现，那么，对于决策失误造成的经济损失，党组织能否以“党”的名义承担经济的责任?如果不能以“党”的名义承担经济损失，那么党的领导方式只能以其他途径来实现。这就是基层党组织功能不得不调整、转换的关键所在。现在，在实行了现代企业制度的经济组织中，在村民自治的农村，人们普遍以“双向进入”、“交叉任职”等各种办法来解决党组织和企业、党组织和村委会及农村经济联合体的关系。这在本质上是以人格化的方式解决问题。对于这种方式，即对党组织负责人社会“身份”或社会“角色”的确认，笔者也是赞同的。这在中国的国情之下不失为解决问题的一种办法。但是，作为研究问题，笔者并不认为这是从整体上、根本上解决问题的出路。当一个党组织负责人兼任村委会主任、经济联合体负责人时，他获得了最大的权力资源。但是当权力运作出现问题时，究竟是党组织来担负责任还是该负责人自己承担责任，或是村委会等组织来承担责任?在权力没有边界时，不出问题什么都好办，出了问题则没有任何组织承担责任。这实际上是权力与责任不对称的一种表现。

再次，从文化层面来看，在多元的社会结构、多元的价值取向中，党只有体现服务功能，才能以先进的理论引导文化的发展方向。在一个多元的现代社会，不同利益群体的价值取向、文化需求必然不同。执政党要保持社会的稳定和发展，不能不对社会的价值整合、文化发展起引导作用。在中国，党的指导思想——马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，是中国共产党执政的理论支持依据，是进行价值观整合的参照坐标，是发展先进文化的指针。基层党组织由于直接面对千百万群众，更负有把不同的价值观整合到一个最大多数人都可以接受的基本点——发展生产力、建设中国特色社会主义上来的责任。这里需要注意的问题是，现在的人民群众受教育程度、独立思考能力、民主意识都远非过去的时代所能比拟，口头的宣传虽然可以在群众中起到一定作用，但人民更看重党的实践，特别是身边的领导干部和共产党员的行为。党的功能以服务为重心，广大党员特别是领导者的良好的服务行为，就会比任何宣传都更富有感染力。如果党组织的服务功能能够得到经常性、制度化的体现，那么党在思想理论方面的宣传引导和价值观的整合，就更易于内化为人民的信念和自我追求，党的政治社会化功能将因此而获得更深入的体现，基层党组织的凝聚力战斗力也都会因此而大大增强。

(二)

随之而来的问题是，党的基层组织的服务功能怎样变为“实然”?在村级党组织和大量的中小企业党组织没有掌握足够的人力和财政资源的情况下，党能够在哪些方面发挥服务的功能?

首先，推动所在单位、社区、村庄的各项工作，做好一切于群众有益的事情。这是最切实际、群众最看得见的狭义上的服务。这里既包括对权力资源的运用，即利用这种资源来服务于人民；也包括党组织、党员个人在权力范围之外的服务行为。党组织以服务的形象出现，有计划地组织党员为群众办实事，这在许多地方已经坚持多年，收到了较好的效果。也有基层党员反映说，服务虽好，但没有钱办不成事，所谓功能转换无法实现。这个理由当然有客观的原因，在某种程度上也有合理之处。但值得深思的是，在建国前，党没有权力没有钱，为什么能够把服务的功能发挥到最大限度?这里有一个思路转变的问题。从笔者了解的情况来看，在农村，所谓办实事大多集中在三个方面：一是修路、通电、水利建设等等，这些大多是政府应当提供的公共产品。政府真正承担起自己应当承担的责任，就是为基层党组织功能转换提供了最有利的条件。二是带领群众致富。这需要提高党组织成员的整体能力，充分发挥组织的优势，与相关权力机构和经济组织协调关系，为群众寻求出路。三是急群众之所急，做一些具体的事宜，在群众互助行动中起组织、协调作用等等。这些事情有的是党组织在不花钱或少花钱的情况下可以做到的，有的则需要全国范围的政策的协调。如果党组织的功能侧重于服务，就要对政策环境进行某种改革。

第二，促进上下沟通，在人民群众的利益表达方面发挥重要作用。基层党组织既要执行上级的决策，又要面对广大群众，这种特殊的地位使其在政策过程中处于既“输入”又“输出”还要贯彻执行的衔接点上。这一“点”是构建上下沟通机制不可缺少的环节。基层党组织的服务功能在这一环节中是大有作为的。对于人民群众而言，散落的、自发的利益表达能否如实地反映到有关部门受到诸多因素的制约，而得到组织支持的利益表达尽管也受到社会环境或制度的制约，但毕竟更易于引起社会和有关部门的关注。基层党组织能否如实地表达群众的利益和意志，至少受到三个因素的影响：一是整个上下沟通机制的运作是否有效，这决定了能否真正把群众表达的内容“输入”到相关决策部门；二是基层党组织的授权如果仅仅来自上级，那么就很容易产生对上负责不对下负责的行为；三是群众的利益表达能否得到回应，如果长期得不到回应，利益表达就会成为形式。要使基层党组织在群众的利益表达方面发挥作用，就应从上述三个方面进行改革。有些地方农村对党支部选举实行“两票制”，这可以改变某些不对下负责的行为，但还不是整个沟通机制的改善。为了使基层党组织能够真正代表人民利益，应有大的制度环境的支持，否则基层党组织发挥服务功能就会带有很大程度的不确定性。

第三，引导基层群众的政治参与，以服务的行为获得领导者资格。在计划经济时代，所有的政治参与都是单一的自上而下的有组织的参与。在市场经济条件下，由于人们经济自主权的大大增加，社会生活呈现多元的发展态势，人民群众政治参与的需求随之大大增加。社会主义民主政治的发展则为政治参与的实现提供了有利环境。但是，由于政治经济发展不平衡，人们政治参与的态度也不同。过度参与者有之，政治冷漠者有之；积极竞选者有之，某些贫困地区无人愿当村干部者也有之。这表明，为了使政治参与在制度化法制化的轨道内有序进行，需要基层党组织的积极引导。这种政治参与中的引导，恰恰是把对上负责和对群众负责联系起来的结合点，是执行政策的功能与服务功能联系起来的结合点。当然，这种“应然”也不会自然而然地变为“实然”，它依赖于党组织本身的动员力、凝聚力，而且这种动员力、凝聚力也是党组织在长期的为人民服务的实践中形成的。

当然，基层党组织的服务功能可以从多方面体现出来，本文只是择其要者加以概述，其余方面服务功能的发挥也应引起高度重视。