镇村两级组织的现状问题及对策

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基础不牢、地动山摇。用此句话来形容基础的关键性再恰当不过。镇、村两级组织是中央的基础，也是基石。镇、村两级组织的存在和运行质量直接影响到基层政权的稳定和发展，进而影响到整个国家的稳定和发展。随着农村税费改革的不断深入，镇、村两级的职能和任务已发生了深刻变化。面对新形势，一些地方的镇、村干部感到束手无策，他们也为当前镇、村两级组织的现状和存在的问题感到担扰。因此，镇、村两级现状问题得我们去探讨。

笔者所处的是中部地区的一个镇，由于没有大型企业提供税源，取消农业税后不准向农民收钱，乡镇仅靠上面拔付来维持运转。而上面的拔付又不能按时或定额，这样更令乡镇一把手坐卧不安。乡镇主要干部一天到晚被保运转，保稳定的事纠缠，根本腾不出过多的精力来抓经济促发展。并不是乡镇干部无能，而是腾不出时间和精力来。特别是近年来实行农村税费改革，留下过多的后遗症。其中最令人揪心的是信访稳定问题。据某镇信访办统计，2006年和2007年的信访案件中有80%以上是土地纠纷和农村债务问题。而造成地土纠纷的原因是二轮土地延包工作没有规范好。以一个简单的例子：2004年，完善土地二轮延包，从省到市出台文件再三强调，要求为所有农户分地。有些农户长期交税，种了别人曾经摞荒的地。而有些长期在外拒交或躲交税费的人，也回来要地。双方造成矛盾。由于不敢过省、市红线，造成镇、村工作非常被动。还有一个问题是农村债务问题，以前村为完成“三提五统”任务，向村里党员干部及群众借钱。但现在村里无经济收入，村里群众只好又找到镇上缠访。

乡镇主要干部现在最头疼的是运转问题，机关干部工资，尽管再三调工资，但始终没有按国家政策足家落实到位。村、组干部每年工资仅在2000—3000元左右，导致工作积极性不高。

一、镇、村两级组织的现状

1、现行财政管理体制现状

乡镇财政处于我国五级财政体系中的最底层，也是最薄弱的一级财政。近年来，由于税费改革、体制改革、综合配套改革等原因，致使乡镇不堪重负，收支矛盾越来越突出，财政运转越来越困难。

以某县[2005]38号文件《关于进一步调整和完善财政管理体制的通知》为例，县里每年给乡镇拨付的费用有12项：1、人员经费。在职人员按人年平10000元核定；退休人员按人年平12000元核定；遗属补助按人年平1740元核定。2、福利费按人年均88元核定。3、公用经费按定编人数人年均6000元核定。4、医疗保险经费按人员工资总额的7%核定。5、计生事业费按总人口人均3.42元的70%核定。6、优抚事业费。军属优待人员按各镇2003年、2004年实际入伍人数核定基数。补助标准：农业户口军属按人年均1200元核定；城镇户口军属按人年均500元核定。困难优抚对象按人年均500元核定。1-6级伤残人员医疗费用按有关政策核定。7、交通事业费按各镇农业人口人均2元核定。8、五保户供养经费，按集中供养的人年均1200元,分散供养人年均800元标准核定。9、村组干部工资。人员按编制数核定。工资标准：村支部书记按人年均3600元核定；其他村干部按人年均3000元核定；组干部按人年均2400元核定。10、村办公经费按村平10000元核定。11、科技三项费按总支出的1.1%核定。12、预备费按总支出的3%核定。

在这12项中属县财政直接拨付的有6项（1、2、3、4、9、10）；属县直部门拨付的有3项（5、6、8）；至今没有兑现的有3项（7、11、12）。此外，一般预算收入超过县里定的基数收入的只拨付一部分，其余的年终体制结算。

2、村级组织现状

当前村里发展很不平衡，有些村除了通村公路，其他工作都停了下来。村级债务包袱大、办公经费少、村干部工资低、基础设施建设资金缺口大……新农村建设，阵地在农村，主体是农民，大量艰巨、繁重的任务要靠村党组织书记牵头号抓落实，他们是新农村建设领飞的“头雁”。然后，我们在调查中发现当前不少村干部思想有波动，工作积极性不是很高，造成这样的原因有以下几个方面：一是工资待遇低。税改前，村组干部的工资每人每年在3000元左右，但完成税费任务后镇里都要给予奖励、补助，每年的总收入在8000元左右。自税改后，村干部每年工资仅有3000元，是靠转移支付下拨的。村干部的摩托车汽油费、电话费、招待费都一律靠自己掏腰包。因此，一些村干部觉得当干部不合算，产生不想干的念头。二是农村工作无法正常开展。税改前村干部既催粮催钱又管生产，权力很大。税费改革后村干部的不管催粮收钱的事，因此一些村民认为村干部不能发挥作用了，因此变得不太“听话”了。村干部在开展植树造林、修堤筑坝等各项工作中，许多村民不愿参加还说风凉话。村干部有时连召集村民开群众会也难以如愿。因此，村干部觉得很憋气可又无可奈何。三是上访事件困扰村干部。眼下正在搞土地二轮延包，许多农村返乡要地。有些人片面地认为村干部不想给地，因此频频到上级部门上访，有的甚至每天早晚缠着村干部对着干，搅得村干部心烦意乱，根本无法抽身干其他工作。四是村干部思想包袱沉重。村干部居住在村里，同村民接触较多。前些年，因工作的事得罪了一些人，现在管的事少了，权力也小了，个别人借机挑畔报复，给村干部难堪。税改后，粮食补贴、二轮延包、计划生育、公益事业等这些工作都要靠村干部来组织协调，而这些工作都是棘手问题。工作搞不好，上级领导有意见，而不搞工作群众又有怨言。村干部时常感到身心疲惫。

这些问题都直接限制农村发展。但我镇也有两个村不等不靠，脚踏实地创业：

黄集镇毛岗村是个不足千人的小村，然而该村的各项工作一直走在全镇前列。原因何在？是因为有一位认真负责的好支书，有一个作风过硬的好班子。王小伙同志担任村支部书记23年以来，时刻把群众的利益放在首位，把群众的冷暖挂在心上：毛岗村率先在全镇完成通村公路，通村公路被评为全区样板工程；以王小伙为首的毛岗村一班人善做思想工作，主动化解矛盾，使毛岗村近年来无一例上访事件。毛岗村采用村民自治的办法抓计生工作，使计生工作逐步实现“自我教育、自我管理、自我约束”。2007年7月，全区计生工作现场会在毛岗召开，并推广该村的经验。

黄集镇姚刘村有9个村民小组，578户，2160人。进入90年代末期，由于诸多原因导致村里各项工作无法开展。2002年刘正广任书记后，着力在解决民生上做文章：2004年修通黄山洼同心桥；2005年全村9个组全部用上自来水；2006年全长8.5公里的通村公路正式竣工通车；2007年通组公路达8公里。该村还利用闲置林场创办双赢波尔山羊能繁基地。

二、存在的问题

1、收支矛盾突出。

镇级：一是工资每月缺口1万元，全年12万元。县里给镇下拨工资是按在职干部每人每年1万元，退休干部每人每年1.2万元的标准来发放。我镇机关、财政退休干部工资总额为247万元。我镇的老干部大多是半边户（爱人大多是下岗职工），每月靠千元工资来维持生活根本不够。近年来，物价增长过快令老干部更是揪心，现在猪肉市场价就每斤13元，禽蛋价格也不低。因为工资太少，导致老干部们怨气较大，产生不稳定因素。二是办公经费每月缺口至少在3万元，全年36万元。我镇在编国家干部40人，按每人每年6000元办公经费标准，县里全年拨付的办公经费为24万元。税费改革后，乡镇设有收入来源，仅靠这20多万办公经费根本解决不了问题。乡镇为了节约开支，都办了内部食堂，所有来客一律在内部食堂就餐。仅内部食堂招待费一年就在15万元以上。领导干部到区里开会办事公务用车的费用每年至少在10万元。此外打字复印费、干部出差、学习报销等各项费用也在10万元左右。为了不影响正常办公，乡镇不得不又发生新的债务。这些新债务的形成与财政体制有直接关系。三是还债每年需20万元。由于历史原因造成乡镇负债额较大，仅黄集镇的债务就高达1.3亿元。这些债务象座大山，压得乡镇喘不过气来。近年来，为偿还世行贷款利息、基金会等欠款，乡镇不得不向上面借资金清欠，从而与财政局形成往来。财政局每年在拨付乡镇资金时，总是要抵扣部分以往所借资金，结果造成乡镇资金缺口更大。

村级：按现行财政管理体制，村级存在一些问题：一是村组干部工资过低。村组干部工资是靠上面按照编制转移拨付的，但实际情况是有90%以上乡镇的村组干部都超编。尽管农村配套改革要求各村除村支部书记外，其他干部都兼任组长，但实际操作中这项工作却很难。各村小组的组长大多都是组里威望较高、影响较大的人，如果撤换他们对农村各项工作开展非常不利。我镇现有村组干部300多人，每年上面拨付工资总额在85.56万元，人平不足3000元。由于工资偏低，导致村组干部工作积极性不高。二是办公经费过少。区里给每个村每年拨付的办公经费为1万元，但各村与各村情况不同。小村1万元办公经费基本够用，但对大村来说根本不够用。如我镇陶家村是个有3000多人的大村，去年为抓好新农村建设试点工作共投资了10万多元，但上面拨付的1万元办公经费根本不够用。

2、发展缺乏资金

一是集镇建设需要资金。我镇是省级重点边贸口子镇，每年城镇规划建设、管理、基础设施建设所需资金至少在50万元以上。二是调控能力弱，现在乡镇的收入只靠县里拨钱，支出是刚性支出。三是税收缺口大，自身税源不足，多数需要机遇性、一次性税收来弥补，有时甚至需要买税。若征收农村零散税散，经费、人员都不足。为此，我镇每年要拿出5—10万元用于补税或买税。

3、向上争取项目不对称。近年来，中央、省、市出台的扶持资金较多，但由于乡镇未及时掌握信息，导致乡镇无钱可用，该争取的项目白白浪费了。县直部门（财政局、县发展和改革局等）应每月将上面的争取项目、投资导向及时反馈给乡镇，以便乡镇进厅进京争取项目资金。

4、乡镇税收应及时返还。国税、地税收入按比例返还，可激发乡镇抓税源的积极性。县直部门应开展下乡服务工作，指导乡镇创品牌。要加强乡镇调控能力（尤其是乡镇要加大对县直垂直部门管理，在争取招商引资项目时要先交到县里，由县里和镇上共同参与）。

三、加强镇、村两级组织的对策及建议

1、县里的财政体制应理顺。各县都应制定适当的财政体制在税收方面不要将乡、镇税收任务定的太高，要量力而行。此外，该拨付的资金一定要全部拨付到位，尤其要按时足额拔付。

2、镇、村干部待遇按政策落实到位，调动工作积极性。一是机关干部工资按标准统一发放，不留缺口。为调动工作积极性，村组干部工资应适当上调。二是镇、村两级办公经费应多拨付一部分，以便减轻镇、村负担，从而避免出现新债。三是税收定基数后，超额完成的应给予奖励，应按月或按季度给予返还，以便调动乡镇干部及税务部门工作积极性。

3、上面承诺镇、村的资金要兑现到位（比如村活动阵地扩建资金、通村公路资金）。

4、村级债务是农村难点，应想法化解。一是利用镇、村闲置资产化债；二是用村组和村民之间互相抵扣的办法化解村级债务；三是壮大村集体经济，为化债奠定基础。

5、为村干部办理养老保险，解决他们后顾之忧。一是农村所有干部都应参加社会养老保险。这样能调动全体干部的工作积极性，不致于有人享受，有人不享受造成新的矛盾，特别是农村副职干部也担负着重任，工作同样辛苦，应全面考虑，力求村干部人人参保。二是应考虑年龄偏大人员入保问题。男年满50岁，女满45岁，接近退休年龄人员更应考虑其参加工作年限。有的人工作二十多年，临老，没在参保对象之中，他们会很失望，会产生负面影响。三是对受区（县）级以上表彰的干部，实行保险奖励，给一定的经济上优惠政策，少缴部分养老保险费用。