经济学角度看政改

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随着经济改革步步深入，政治体制改革问题愈受社会关注。经济与政治，一个经济基础，一个上层建筑，彼此千丝万缕，血脉相通。因此，从经济学的角度研究政改问题，或许能帮助我们理出一些有价值的思路。

人们为什么偏好“做官”

国人有崇尚做官的传统。学而优则仕，可谓根深蒂固，历久不衰。新中国成立后，我们虽反复强调：干部是人民的公仆，只有分工不同，没有高低贵贱，可人们还是要削尖脑袋进机关、当干部。即使经过20多年改革，人们的择业观已有大变，可是在很多地方，从政依然是许多人的首选。人们为何对做官情有独钟，一定要往“官道”上挤呢？

人们乐于在政界摸爬滚打，主要受三样东西驱使：赢得尊敬、获取收入和权力。其中，权力最为关键。有了它，不仅前两样东西唾手可得，不费吹灰之力，有时权力甚至有通天的本事，能呼风唤雨，点石成金，无怪乎古往今来，无数英雄拜倒在权力的魔杖之下。站在经济学角度看，掌握权力，就意味着控制了公共资源。对封建帝王来说，“普天之下，莫非王土”，天下都是他的，所以皇权至高无上。从封疆大吏到七品县令，官印在手，管天管地管空气，说一不二，因此百姓称他们为“父母官”。当然，共产党的干部绝不是封建官吏，但人民给予的权力，同样是对公共资源的控制。计划经济时期，官员大笔一挥，可调拨物资，分配指标，下达任务，可谓字字千金。时至今日，越是市场经济欠发达、国有经济比重高的地方，人们的从政热情越高。在这些地方，机构精简难，公务员考试火，千军万马挤官道，大多都是冲着官员手中的权力来的。

如何淡化官本位意识？经济学的法门，就是“一收一转”：收缩政府对公共资源的控制，转变政府行使职能的方式。传统的计划经济，有一个突出特点，就是认为政府无所不能。既然事无巨细，事必躬亲，政府机构便一再膨胀，吃皇粮的人不断增多。政府权力重，企业权力轻，为官员擅用职权、假公济私开了绿灯。而市场经济国家，则认为政府的作用是有限的。美国经济学家弗里德曼提出，政府的职责只有四项：保护国家安全、维护司法公正、弥补市场缺陷、保护“不能对自己负责”的社会成员。政府的权力锁定在此范围内，经济活动就不应听命于政府，而主要应由市场这只看不见的手，自发进行调节。只有当市场调节代价比政府干预大时，才需要政府那只有形的手出来帮忙。像国防、社会保障、基础设施等公共物品，个人无法提供；或者风险太高、无利可图，私人不愿意干，这样的事，只能由政府去办。换句话说，在经济生活中，政府只是个配角，别人不愿做或做不了的事，才需要它去做。

社会主义市场经济，应以民营经济为基础，提倡小政府，大服务。国有经济只需控制重要部门、关键领域，对国民经济发挥主导作用，其它竞争性领域的国有企业，应该逐步退出。政府直接控制的企业少了，管钱管物的权力自然相应收缩。另外，市场经济也对政府的活动方式，提出了新的要求，这就是由直接管理变为间接管理，由微观调控变为宏观调控。比如将行政审批制改为核准制，就是国际上通行的做法。如此一来，想借做官捞一把的人，一定会望而却步，另谋高就。想做官的人少了，做事的人多了，于己无害，于国有利，岂不善莫大焉。

人们为什么要“跑官”

“不跑不送，原地不动；只跑不送，平级调动；又跑又送，提拔重用。”此类顺口溜版本多，流传广，影响大，以至人们一提跑官，就会和买官挂上钩。其实，大千世界，芸芸众生，万事万物都有其存在的合理性。如果抛开价值判断，只作经济学分析，跑官现象的出现，实在是事出有因，合乎情理。

经济学上讲，市场有一个信息不对称问题，所以你去商场购物，一定要先弄清该物品的有关信息(比如质地、价格等)后，你才肯付账。官场未必不是如此。握有选票的人，假如不了解你，或压根儿就不认识你，你不跑，不向他们传递你的信息，他们如何选你做官？所以，跑官本身并没有错。不论哪朝哪代，中国外国，做官都是需要“跑”的，不过体制不同，跑官的路径也有不同。有的往上跑，有的则往下跑。时下人们口诛笔伐的，恐怕是那种只往上跑，不往下跑的跑官现象。

其实，跑官往上跑还是往下跑，就看官帽子握在谁手里。如果是上级任命下级，一言九鼎，老百姓人微言轻，说了不算，那么想当官的人若往下跑，岂不是冒傻气。“官位”本来就是稀缺资源，求者若鹜，如此供给不足，你不往上跑，不进入上级领导的视野，领导又没有千里眼，哪知你是何方神圣？一旦调兵遣将，自然就没你的事。经济学家常说，制度高于一切。李瑞环同志也曾经讲过：反复出现的问题，要从规律性上找原因，普遍出现的问题，要从制度上找原因。向上跑官，所以会遭到人们抨击，说明此类现象已不在少数，追其原因，肯定是现行选官的制度有毛病。设想一下，倘若某人能不能升官，不是由上面一锤定音，而主要是靠老百姓投票，制度一变，你说他会往哪里跑？多年来，我们总是埋怨某些官员不联系群众，说到底，这种由上至下的选官体制难辞其咎。

如果对这种“往上跑”的现象，做进一步的经济学分析，我们不难发现其中的另一个奥秘。经济学分析，一个常规的方法，就是成本收益分析。向上跑官所以在中国盛行，千古不易，还因其符合收益最大化原则。因为跑官投入少，产出多，经济上很划算。姑且以县级为例，干部提拔一般要过三关：组织部、书记办公会、常委会。起关键作用的，主要是县委书记、党群书记、组织部长。即便把常委会成员，包括列席会议的人大主任、政协主席，全都算在里边，总共不过10多人。只要盯住这几个人，经常跑一跑，如果有半数以上被“摆平”，按照少数服从多数的规则，大功便能告成。而一旦官位到手，日后自然会有人往他那里跑。屈指一算，跑官的诸种投资成本，与提升后的远期收益相比，只怕是九牛一毛，当事人即使不懂经济学，也能算得过这笔账。

西方经济发达国家，做官也得跑。君不见小布什前年竞选总统，还不是要跑断腿。不过，人家跑官的路径与我们大不相同。按公共选择理论的说法，官场也是一种市场。政府就好比垄断经营的企业，官员好比经理，组织政府运行，提供公共物品和服务；公民类似消费者，用投票选择政府的“经理”，并由此决定自己将来享受什么样的公共物品和服务。如此一来，西方人跑官，得按市场规则办事。那么，市场是如何配置官位呢？市场经济崇尚的是自由竞争，对稀缺资源，谁出价高，谁就有权使用。这里的出价，当然不是让你掏腰包，而是要看你为民造福的本事，此间情形，就有点像工程招标，要看你的资质，看你的韬略，看你过去的政绩。可是，老百姓对你素昧平生，怎知道你有多大能耐？于是，从政者要四处游说，要搞竞选，也就是说，市场经济条件下的跑官，与计划经济体制正相反，不是往上跑，而是往下跑，要争取让公众多投票。

对西方社会的选举制度，这里暂不作评价。但仅从计划与市场两种选官方式，我们一眼便可分出优劣。解决向上跑官问题，其实并不难，要害是变少数人选人为多数人选人，也就是变伯乐相马为赛场选马。在干部选拔任用过程中，扩大民主，增强透明度。面对亿万百姓，原来吃请送礼、拉关系找门子的办法，因成本高昂，会不禁自止。要做官，跑基层，要提升，看民意。同样还是“跑官”，一上一下，不仅路径变了，性质也有了天壤之别。密切联系领导，变为密切联系群众，党的优良传统回来了，惟有如此，我们的干部才能得到老百姓的信任和拥护。

“数字”为什么可以出官

官方统计数字常常靠不住，这早已众所周知。中央曾三令五申，统计数字要打假。可如今的假数字，仍是比比皆是。往往同一个指标，能整出几套数字来，真实的数字究竟是多少，谁也说不清。为什么统计数字要掺假？答案只有一个：“官出数字，数字出官”。

数字和做官，乍一看风马牛不相及，是八竿子打不着的两回事。可如今你中有我，我中有你，成了互动关系，让人觉得莫名其妙。但在经济学看来，此中道理一点即破。现行的干部任用体制，是一种典型的金字塔结构。握有干部升迁大权的人，处在金字塔上层，干部要想进步，必须取悦上级，唯上是从。上面任用干部，当然要看政绩。政绩怎么看？其实数字最有说服力。如果有人搞出一套考评标准，大而化之，笼统抽象而不能量化，让人不仅看不出纵向的变化，也难作横向比较。这样的考评标准，即使有也等于无。因此，考察干部听汇报、看数字，在现行体制下，有一定的合理性，它至少是一种成本较低的制度安排。

基层干部工作在下面，上面的大领导不能天天跟着，对真实的数字信息，了解很不充分，于是，这就使基层干部总是处在有利的一方，虚报数字，易如反掌。俗话说，没有不透风的墙。在数字上做文章，时间一长，总会露出马脚，搞不好甚至会捅到上面去，可金字塔型的干部考核体制，却为违规者架起一道防火墙。数字报高了，对上面领导的提升，也是利多弊少，两相权衡，上级领导也干脆睁只眼闭只眼，能放一码是一码。由于越往金字塔顶，信息就越不对称，因此，只要数字造假别太出格，比如惊动了中央，乌纱帽是断不会丢掉的。于是乎，“村骗乡，乡骗县，一路骗到国务院”，弄虚作假之风愈演愈烈。

古人说，上有所好，下必甚焉。对现行的干部考核办法，若不作彻底改变，数字和官的“跳背”游戏，肯定还会继续做下去。而要想解决这个问题，是不是就不能再看数字呢？当然不是。数字出官，只要数字没有水分，真正反映政绩，出官也就无可厚非。现在问题在于，由谁来出数字。若是官出数字，官员为了升迁，难保他不加水分，如果改由民出数字，情况就大有不同。干部在下面工作，干得好不好，群众的眼睛最亮，也最有发言权。只要把干部的考察权交给群众，让老百姓给官员打分，这样打出来的数字，就不会造假。而基层干部，也没有必要再去造假数字骗人。所以考察政绩，一定要以老百姓出的数字为依归。

让老百姓出数字，说白了就是要用“民意”测度政绩。并且政绩的测度，既要看届中表现，又要听一听“卸任回声”，如对任内的干部，定期进行民意测验，对新任的干部，到原单位“追评”，这些做法，都不妨一试。也许，有人会担心，那些工作泼辣，敢于得罪人的好干部，会不会因此吃亏。一个明显的道理是：做好事会得罪坏人，做坏事会得罪好人，不做事的什么人也不得罪。经济学并不回避这种民主失灵问题，但仔细分析，得罪坏人其实无伤大雅，坏人毕竟是少数；再有，假如让选民明白，选举关系到他们的切身利益，他们又怎么会选那些无所作为的庸人呢？即便这种情况真的出现，那也只是特例。人心都是肉长的，只要行得端，站得正，群众心里那杆秤，总会抬举得很高的。

官场为何屡出贪官

改革开放20多年，干部队伍本来就像大浪淘沙，有的干部挺立潮头，引领风骚；有的则经不起考验，腐化堕落。对于后者，人们大可以从其思想上找根源，但做经济学分析，则更应注重从体制上找原因，因为存在决定意识，思想的根源，归根到底还是在体制。

俗话说，制度好，坏人变好人；制度不好，好人变坏人。那么，如何才能有一个好制度呢？奥地利经济学家哈耶克说，制度设计关键在于假定，从“好人”的假定出发，必定设计出坏制度，导出坏结果；从“坏人”的假定出发，则能设计出好制度，得到好结果。所以经济学里，必须把人假定为“经济人”，把人都看做是自私的。如若没有这样的假定，经济学就无从建立，经济政策也一无用处。在这方面，西方人倒是比较务实，他们认为，官员也是自私的，小到科员，大到部长，都想吃饱穿暖，都有七情六欲，都希望能在不损害别人的前提下，实现个人利益最大化。所以他们在设计激励机制时，会充分考虑物质利益的作用。比如对政府，实行高薪养廉；对企业，实行年薪制等。可我们的体制，却假定官员们都是大公无私、毫不利己的公仆，都是不食人间烟火的圣人，所以长期以来，我们搞的就是低工资，大锅饭这一套。对干部的激励，也是重精神，轻物质。应当说，物质激励不到位，是目前官员经济犯罪的重要体制性原因。

其实，一个人做不做官，自私的本性都变不了。即使当上了部长，仍然有口腹之欲，也会患得患失。如果他的合理需求满足不了，便极有可能以权谋私。从总体上看，古今中外，政府官员都是社会的精英，按照马克思的劳动价值论，他们付出的劳动，等于自乘的或倍加的简单劳动。忽视物质激励，不仅不能使他们两袖清风，一尘不染，反而会诱使、乃至逼迫他们犯经济错误。明朝开国皇帝朱元璋，出身寒微，对官员铁面无私，要求严苛。朱元璋处理腐败分子，竟然能用“剥皮实草”之刑，措施不谓不重。但腐败却屡禁不止，原因何在？原来当时官员的俸禄，不足糊口养家，难以支撑用度，官员大权在握，却处境寒酸，怎能不催生腐败？近年来，干部中出现的“59岁现象”，也值得我们反省，“有权不用，过期作废”，其中折射出的，是激励机制的缺失。从这一点来看，对精兵简政和高薪养廉问题，应该合二为一，认真作些研究。

西方政治学里，也有一个很有名的假定：政治家无赖假定。即是说，官员若无监督，必定变成无赖。权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。此话虽有偏颇，却也不无道理。所以西方国家，搞的是“三权分立”，哪怕是官至总统，也要照受监督。西方的“三权分立”我们无疑不能照搬，但对权力的制衡，却不能没有。因为无论外人国人，人都是自私的，这种自私的本性，反映到政治领域，便是“创租”，，谋取不正当利益。所以有腐败分子剖白心迹说，“当官不发财，请我都不来”，我们对此种心态，不必大惊小怪。现在要紧的，是要找到看住官员的办法，建立起有效的监督机制，让这些人有贪心，没贪胆，想贪而寻不着机会。

这些年，我们对官员的监督，确实做了不少事，抓了不少人，也判了不少刑。但如果对现行的监督体制作一考察，就会发现它仍有两大硬伤：一是错位；一是缺位。由于我们把官员认定是好人，并把职务和觉悟划等号，以为职务越高越正确，所以我们的监督机制，是自上而下的，上级监督下级，干部监督群众。群众啥权力都没有，大家都来监督；而那些权力大的，相反却少有监督，这就是监督的错位。事实上，大官之中，贪污腐败的，也不乏其人，胡长清官位不谓不高吧，可他腐败起来，不照样触目惊心？再有，就是地方、部门的一把手，至今仍处在监督的真空和断层，公检法都在同级党委领导之下，如何监督得了一把手？所以对一把手，我们的监督是缺位的。

解决上述问题，我们首先必须改变对“官员无私”的假定，实行高激励、严约束。前几年朱总理就提出过要看住国企的班子，有人曾对此议论纷纷，说朱总理不信任国企的干部。其实监督制度的设计，是必须从“坏人”的假定出发的。如果我们把干部都当好人，还要监督机制何用？改变了对官员的假定，接下来监督机制就得跟着变。要变上级监督下级，为下级监督上级；变领导监督群众，为群众监督领导，变少数人监督多数人，为多数人监督少数人。这样一来，老百姓有了监督权，腰杆也就硬了，说话有人听了，我们的干部，才能真正代表人民行使权力，反腐倡廉，才能有健全的制度保障。