着力推进行政管理体制改革

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主要观点

●在当前形势下，全面深化改革、完善社会主义市场经济体制，解决经济社会生活中的深层次矛盾和问题、促进科学发展，不断提高对外开放水平、增强应对国际局势的能力，都要求把行政管理体制改革放到突出重要的位置上。

●加快政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心。要明确界定政府职能，理顺政府与企事业单位和市场中介组织的关系，积极推进相关配套改革。

●围绕加快政府职能转变这一核心，还应积极推进行政管理体制其他重要环节的改革，主要是进一步完善行政管理方式，深化政府机构改革，建立健全科学决策、民主决策机制等。

我国改革正处于攻坚阶段，行政管理体制改革是改革攻坚的一个主要领域。党的十六届五中全会指出：“要着力推进行政管理体制改革。”以形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制为目标，着力推进政府行政管理体制改革，是适应经济发展和改革形势的新特点新任务、全面贯彻落实科学发展观的迫切需要。

加快行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键

在当前形势下，全面深化改革、完善社会主义市场经济体制，解决经济社会生活中的深层次矛盾和问题、促进科学发展，不断提高对外开放水平、增强应对国际局势的能力，都要求把行政管理体制改革放到突出重要的位置上。

着力推进行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的关键环节。政府所拥有的权力和作为经济社会管理者所处的特殊位置，决定了政府在改革中的主导地位和政府管理体制对整个经济体制的特殊制约作用。改革初期，针对国有企业缺乏自主权、市场机制不能发挥作用等突出的体制问题，改革的重心主要集中在企业、市场等方面。随着改革不断向纵深推进，政府行政管理体制改革对其他改革的牵制作用日益明显地表现出来，加快政府行政管理体制改革已成为全面深化改革的关键。政企不分、政资不分的问题不解决，政府与企业的行政关系、资产纽带直接存在，规范的现代企业制度就不可能完全建立，企业也难以成为真正的能动性市场主体；行政性垄断及地区性封锁不打破，统一、开放、竞争、有序的现代市场体系就不可能最终形成；不理顺庞杂、错位的政府职能，不改变以行政手段为主管理经济的方式，就不可能建立灵敏有效的宏观调控体系，也不可能建立完善的社会保障制度。尽管这些年行政管理体制改革已有一定程度的进展，但相对于完善社会主义市场经济体制的要求来说还处于滞后状态，改革的任务仍非常艰巨。

着力推进行政管理体制改革，是解决我国经济社会生活中深层次矛盾和问题的根本手段。长期以来，我国经济社会生活中一直存在着投资盲目扩张、低水平重复建设严重、社会事业发展不充分等突出矛盾和问题，直接影响国民经济持续快速协调健康发展与社会和谐进步。经济社会生活中的突出矛盾和问题之所以长期存在且不断发展，根本原因在于体制机制不顺，特别是政府行政管理体制不顺。主要是：政府机构设置不合理，导致政府管理职能错位；政企不分、政事不分，导致政府直接干预国有企事业单位的生产经营活动和具体业务；政绩考核体系不科学、公务员选拔任用制度不合理，不仅加剧了政企不分，而且导致政府单纯追求经济增长速度，并且因此而盲目投资、重复建设，实施地区封锁和市场分割。因此，要遏制并最终解决经济社会生活中的深层次矛盾和问题，就必须以转变政府职能为核心，加快推进政府行政管理体制改革。

着力推进行政管理体制改革，是全面提高对外开放水平的有效保障。对外开放的广度、深度、质量与水平，都与政府行政管理体制的状况直接相关。目前，我国对外开放面临着新的形势：一方面，经济全球化进程不断加快，世界科技迅猛发展，发达国家产业结构加速调整，以及我国加入世界贸易组织等，都为我国广泛参与国际合作和竞争提供了更好的机遇；另一方面，经过多年努力，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成，外商直接投资规模已达到相当水平，改善利用外资的质量、提高对外开放的水平和争取国际经济交往活动的主动性、切实维护国家经济安全，成为我们面临的重要课题。抓住机遇，应对与化解风险，全面提高对外开放水平，迫切要求推进政府行政管理体制改革，使政府管理的内容、方式及相关制度与国际通行做法相衔接。只有这样，我们才能统筹好国内发展和对外开放，增强在不断扩大开放条件下促进发展的能力。

加快政府职能转变是深化行政管理体制改革的核心

政府行为是否适当，取决于政府职能的定位是否准确；而政府行政管理体制改革的成败，在很大程度上取决于政府职能转变是否合规到位。因此，加快政府职能转变是深化政府行政管理体制改革的核心。

加快政府职能转变，重要的是明确界定政府职能。基于政府的性质、地位，并结合世界市场经济运行的实践经验，社会主义市场经济条件下政府所应履行的基本职能主要是四个方面，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。所谓政府职能的转变或归位，就是要使政府从宏观微观都管、大事小事都抓转移到主要做好这四个方面的工作，真正承担起对这些工作的责任，从无所不为的全能政府转向为所必为的责任政府。

加快政府职能转变，关键是理顺政府与企事业单位和市场中介组织的关系，实现政企分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开。理顺政府与企事业单位和市场中介组织的关系，应在理顺体制机制上下功夫。直接地看，有两项改革至关重要。一是实现政资分开，割断政府干预企事业单位生产经营和具体业务的资产纽带。对于理顺政府与企事业单位和市场中介组织的关系来说，政资分开的内涵是双重的：一方面，应把由各级政府代表国家行使出资人职能的国有投资控制在必要范围内，通过“割断”资产关系，杜绝政府部门对非国有投资领域的直接干预。为此，必须完善国有资本有进有退、合理流动的机制，通过存量调整和增量倾斜方式，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。另一方面，对那些由各级政府代表国家行使出资人职能的国有企事业单位，实行所有权与经营权或运营权分开，通过“隔断”资产关系，防止政府的直接干预。为此，必须加快推进现代企业制度建设，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。对必须采取国有独资形式或国有资本必须绝对控股的企业，应通过建立特殊形式的董事会或设立资产经营公司等途径，使政府的出资人职能通过合理的制度构架规范行使。必须分类推进事业单位改革，在推动社会事业不断发展的同时，把国有投资的事业单位控制在最必要的范围内。二是加快政府管理法制建设，全面推进依法行政。通过建立健全相关法律法规，明确政府职能，规范政府行为，强化对政府行为的法律监管。在认真贯彻《行政许可法》、进一步健全行政监督法律法规的同时，调整对政府行为约束与监督的立法角度，即从“禁止性”立法转变为“允许性”立法：政府只能做法律法规允许的事项。与此同时，把法律监督、行政监督和群众监督、社会舆论监督有机结合起来，多管齐下，促使政府部门的行政行为在正确履行职能的轨道上运行。

加快政府职能转变，还应着力推进两个重要方面的改革。一是建立健全科学的政府绩效评价体系，完善公务员特别是行政领导干部的选拔任用制度；二是建立有利于政府公正履行职责的财政保障制度。在合理界定各级政府事权的基础上，建立健全与事权相匹配的财税体制，同时建立正常的行政资金供给机制，建立有利于充分而公正地履行职责和抵御腐败的公务员薪俸制度。

继续推进行政管理体制其他重要环节的改革

在着力推进政府职能转变的同时，还应积极推进行政管理体制其他重要环节的改革，主要包括：

进一步完善行政管理方式。完善行政管理方式，在思想上需要进一步提高认识，特别是正确认识政府与企事业单位的关系、行政管理方式改革与其他方面改革的关系。企事业单位是经济社会发展的主体，企事业单位的活力是经济增长、社会进步的源泉；政府管理经济社会事务、调节市场活动，是为了给企事业单位创造良好的发展环境。从本质上说，政府的调节就是服务。改革的目的，不是取消政府对经济社会活动的管理与调节，而是适应社会主义市场经济的要求，形成以经济和法律手段调节为主、辅之以必要的行政手段调节的新型管理调节方式。这种新型管理调节方式的形成，不仅要立足于在一些重要领域和方面尽可能减少行政手段的运用，而且要努力为经济和法律手段的调节与运用创造必要的条件。为此，应着力深化以下几方面的改革：第一，继续推进行政审批制度改革。进一步缩小行政审批的范围，完善行政审批的方式，规范行政审批的程序。市场主体能够自主解决和市场机制能够有效调节的事项，一律不再纳入行政审批的范围。必要的行政审批，可以上升为法律法规的应尽量通过法律法规的形式来体现。已取消的行政审批事项，要建立后续监管制度，防止反弹。凡能通过核准和登记备案方式管理的，一律实行核准和登记备案制度。审批程序的安排要简单快捷、公开透明、科学严谨，尽量纳入法制轨道。需要特别指出的是，投资活动是关系国民经济和社会发展全局的重大活动，而投资审批是各类审批中的关键部分。因而，深化行政审批制度改革必须着力推进投资审批制度改革。第二，规范推进现代企业制度建设。通过规范的制度，使企业既能理性地开展生产经营活动，又能对政府的调节特别是经济手段的调节作出灵敏的反应。第三，发展和完善市场中介组织。当前应着力解决中介组织总体数量不足、结构分布不合理以及管理体制、组织形式、运作方式行政色彩浓厚的问题。第四，建立健全市场运行秩序。废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁；健全市场准入与退出制度，完善规范市场主体行为、保护市场主体权益的各项法规；加快建设企业和个人信用服务体系，努力形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度；完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，强化对违法违规、失信失范行为的处置与惩戒。

深化政府机构改革。科学合理地设置政府机构，应把握如下要求：一是社会主义市场经济的本质要求。社会主义市场经济的基本特征是市场在资源配置中起基础性作用，政府主要从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。二是提高党的执政能力的要求。党的领导主要是政治、思想和组织领导，党领导经济工作主要是把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造环境。三是充分发挥中央和地方两个积极性的要求。基于这些要求，推进机构改革的主要着力点是：第一，进一步调整政府机构设置。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤销那些直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构。第二，规范党政机构设置。撤并党委和政府职责相同或相近的部门。明确职责分工，进一步整合政府职能部门。第三，理顺上下级政府机构设置。根据经济社会事务管理权责的划分，理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障以及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和职责，调整一些领域中央对地方的垂直管理体制，赋予省及省以下地方政府更多的权责。第四，减少行政层级。减少行政层级的改革牵涉面宽、风险大，一定要深入研究、科学决策，并坚持先易后难、逐步推进、区别对待、不断完善的操作原则。当前，可以结合农村税费改革，进一步推进县乡机构改革，整合乡镇，压缩部门，精简人员。

建立健全科学决策、民主决策机制。近年来，决策科学化、民主化的进程不断加快，决策者的民主意识明显增强，相关组织体系不断完善，各项制度逐步健全。但是，决策中仍然存在一些明显的问题，主要是决策的随意性较大，民主化程度不够，透明度不高，责任机制不健全。针对这些问题，必须积极采取有效措施，建立健全科学决策、民主决策机制。一是建立重大决策的调查研究制度。对涉及经济社会发展全局的重大事项的决策，都应以充分扎实的调查研究为基础。二是完善重大事项集体决策制度。在深入调查研究、广泛听取意见的基础上，涉及经济社会发展全局的重大事项一律经过领导班子集体讨论，按少数服从多数的原则决定。同时，相应明确责任主体，划清责任界限。三是推行重大决策事项公示、听证制度。四是健全重大事项专家咨询制度。五是建立健全决策失误追究制度。在明确界定决策责任主体和责任界限的基础上，推行决策失误引咎辞职、经济赔偿和刑事处罚制度，严厉惩治决策失误行为。同时，健全纠错改正机制，采取多种方式及时发现错误，通过科学的程序有效纠正错误，预防和减少决策失误，把决策失误造成的损失减少到最低限度。应当强调，要保障决策的科学化、民主化，除了完善决策的规则和程序，还要求决策者转变决策观念，确立群众观点和民主意识，不断提高理论政策水平和专业知识水平。