建立地税源头预防腐败机制的思考

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“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防,建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”这是党的十六届四中全会对加强党的执政能力建设提出的新要求，是对我们党确定的反腐败斗争方针的坚持和完善，是从源头上预防和治理腐败的必然要求，是反腐败的治本之策。地税部门作为一个重要的经济执法部门，手中握有一定的权力。在与社会各种各样的纳税企业、形形色色的人物打交道的过程中，钱权交换有一定的时机和条件，腐败现象也很容易滋生和蔓延。因此，在新形势下，大力加强地税系统“两权”运行的制约监督，是地税纪检监察部门开展党风廉政建设和反腐败斗争的主要职责；是深入实践“三个代表”重要思想、保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益的根本要求；是树立良好的行业作风，切实加强地税领导班子、干部队伍和基层全面建设的重要任务，是实现依法治税、从严治队、标本兼治、综合治理，从源头上预防和治理腐败的重大实践性课题。

一、全市地税系统预防和治理腐败的现状

全市地税系统自一九九四年组建以来，紧紧围绕党风廉政建设和反腐败各项工作任务，努力完善惩防体系，着力构建预防机制，走出了一条符合全系统实际的反腐倡廉新路子，全系统反腐倡廉工作取得了一定成效。

（一）加强领导，夯实责任。一是建立领导机制，夯实领导责任。系统上下层层成立了党风廉政建设责任制和反腐败工作领导小组，形成了“一把手”亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实的领导机制。二是层层落实责任，夯实目标任务。层层签订责任书和家庭廉洁承诺书，实行“一岗双责”，形成人人有责任，个个有担子，增强了各级领导干部坚持两手抓、两种职责一肩挑，两项成果一起要的意识。三是建立考核机制，加大考核力度。坚持定期检查、按月考核、奖惩兑现，使反腐倡廉工作成为一项硬指标，硬任务，纳入领导班子、领导干部目标管理的重要内容来考核，有效的纠正了少数税干思想、作风、税风税纪方面的突出问题。

（二）以人为本，教育为先。一是坚持把反腐倡廉学习教育作为中心学习组学习、党课教育、机关和干部日常学习的重要内容常抓不懈，加强了干部的学习教育。二是坚持每月一次“纪检日”和民主生活会制度，针对存在的问题，开展自查自纠，进行整改落实，加强了经常性的党风党纪、政风政纪、税风税纪教育。三是举办形式多样的法律法规、党风廉政和预防职务犯罪教育培训讲座。邀请纪委、检察院、法院和审计等单位专业人员作辅导培训，以案说法，强化了税干的教育，提高了税干法律意识。通过组织税干观看反腐倡廉警示教育片和英雄模范人物事迹专题片，开展正反两个方面的典型教育，使全局税干既受到启发和教育，也得到了警示，注入了一针“清醒剂”，敲响了“常鸣钟”。

（三）建章立制，狠抓落实。一是加强制度建设，强化制度制约。市局先后建立完善了40多种规章制度并编印成册，分发到每个税干手中，以此来规范和约束税干的廉政行为，较好的发挥了制度的制约作用。二是抓制度的落实，加强源头的预防。全市地税系统先后实行了“一把手”不签批经费支出票据制度，党风廉政建设责任保证金，领导干部廉洁自律四项报告制度，税收票证四级审核制度，内部审计制度，干部任前、离任、离岗经济责任审计制度，领导干部明察暗访制度，领导干部述廉制度和建立全员干部廉政档案，开展行风评议和问卷调查，设立监督举报箱和监督举报电话，聘请廉政行风义务监督员，形成了上下内外相联系的监督网络。

（四）严肃执纪，从严治队。全市地税系统始终坚持教育和征处并举的方针，在抓好正面教育的同时，狠抓监督检查，做到有问题早发现、早提醒，有错误及时得到纠正；对已出现的腐败行为和违法违纪问题及时认真查处，从严警示教育干部。几年来，全市地税系统先后查处各类违纪案件起，查处各类违规行为起，给予行政纪律处分人，给予通报和经济处罚人，达到教育警示的作用，有效地加强了源头的预防和治理，减少和遏制了地税腐败行为和违法违纪问题的发生，推动了地税各项工作健康发展。在充分肯定成绩的同时，也要清醒地看到存在的问题。近年来，少数单位和干部在行使“两权”过程中，仍然存在疏于管理，淡化责任的问题，对“两权”运行缺乏有效地制约监督和责任追究。在税收执法权方面，执法不严，为税不廉，收人情税、关系税；在行政管理权方面，以权谋私，营私舞弊；在干部人事调配、经费使用、大宗物资采购、基建项目安排上，搞权钱交易等不廉洁现象时有发生。

二、目前我市地税系统税收执法和行政管理中存在的主要问题

（一）少数税务机关越权或者少数税务人员滥用执法权。一是现行税收法律、法规中对罚款规定的弹性过大，导致税收执法自由裁量权和随意性过大，为少数税务干部以权谋私提供可能。二是内部的执法制约机制不够健全，监督制约缺位，致使税收执法权异化。三是税务管理立法滞后。对纳税人征收方式认定、定期定额征收、税收减免、缓交、税务稽查流程都缺乏可操作性的程序法。因此，给少数税务人员以税谋私造成可乘之机。四是擅批缓税，以缓代免的现象依然存在，使应征税款大量流失。

(二)税务稽查、处罚各环节实行内部分离，缺乏制约机制。使人情选案、选而不查、查而不报、查多少报、构成偷税罪该移送司法机关而不移交、追缴滞补罚不到位时而发生。税务处罚不准确，裁定不适当，应罚不罚、重责轻罚，高定低罚，以补代罚，以罚代刑等问题依然存在。

(三)税收计划影响税收执法的严肃性。目前，在“吃饭财政”的预算体制和预算支出不断增加的压力下，政府以支定收的税收计划不容商量。市以下地税机关由于受现行经费体制的影响，为了争取当地政府解决公用经费，基本建设资金缺口，不得不服从于当地政府“以支定收”的财政盘子。为了完成任务，只好层层加码，一些税源好的基层征收单位，怕计划递增，有税不收尽；而税源差的地方就容易发生收过头税，寅吃卯粮，甚至出现跨区域征税，买卖转引税款等违规征税问题。

(四)地方行政干预税务执法的现象不同程度地存在。有的地方政府为了发展地方经济，达到招商引资的目的对一些所谓的“招商引资”企业，政府领导挂帅的政府“形象工程”项目，超越权限滥施税收减免，造成国家税收流失。

(五)财务管理体制不健全，对经费收支，大宗物品采购，基建投资等项目上监督力度不够。致使贪污受贿、虚报冒领、违规操作，以权谋私现象时有发生。

三、问题产生的根源：

(一)认识不足，重视不够。一是有的领导和干部认为工作忙，组织收入任务重，预防和治理腐败是一项务虚的工作，有的纪检监察部门就行了，把反腐倡廉工作停留在文件上和会议上。二是“一把手”重视不够，没有把反腐倡廉工作与税收业务工作放在同等重要的位置上抓。出现了说起来重要，做起来次要，忙起来不要的现象，没有担负起第一责任人的职责。三是少数干部素质不高，对反腐败工作缺乏正确认识，特别是对如何有效预防职务犯罪，从源头上治理腐败的意识比较淡薄。

(二)税收执法监督不到位。一是内部监督不到位。税务干部内部人员相互之间的监督，征收、管理、稽查等执法环节和程序上的内部监督还是比较乏力，导致有的税务干部执法失控引发犯罪。二是领导干部监督管理不到位。加强对税收执法权的监督，关键是要加强对领导干部税收执法的有效监督。一方面，有的领导干部在人情网、关系网面前不能很好地坚持原则，对基层税收干部税收执法的干预不同程序地存在，个别甚至公开影响税务干部正常执法；另一方面，部分领导干部在对下级检查时发现了问题，也往往是嘴上说说而已。不注重真正查究或采取补救措施，造成对基层税务干部税收执法权的监督流于形式。三是征管机制约束不到位。税收征管软件的“机械”和“刻板”在促进税收征管现代化建设的同时，也为党风廉政建设筑起了一道新的防线。但从现实情况看，人为的因素在税收管理中仍然起着很大的作用，如税额核定，发票管理、税务稽查等，都赋予工作人员一定的权利，而在这些方面监督制约的机制不够健全，约束相对无力。

(三)制度落实不到位。近些年，为规范税务干部依法从税行为，上级各部门制定了不少法纪条规，建立和完善了一系列的规章制度。如建立党风廉政责任制，纠风目标责任制，并层层签订责任书，一级抓一级，层层抓落实。这些制度都具有一定的操作性、实用性，但在执法全过程中有些还是没有真正落实到位，致使有的干部纪律观念不强，执法行为有失规范。

(四)考评机制不健全，责任追究不到位。一是少数单位没有制定严格科学具有操作性的考评考核办法。对反腐败工作的检查考核流于形式，没有开展经常性的督促检查，只在年底综合检查时，才“搭车”进行一次检查，走“过场”敷衍了事，只要不出现大的问题，就算过关。二是责任追究缺乏力度。少数单位干部出了问题本应及时处理，追究其应负的责任，但是往往碍于情面，回避矛盾，或为了维护小团体所谓的“整体利益”把大事化小，小事化了，不了了之。少数领导甚至对一些违纪人员包庇袒护，帮助违纪人员逃避责任追究，免于纪律处分或刑事处分。

四、从源头上预防和治理腐败的对策

按照建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系总体要求，坚持以人为本，以加强反腐倡廉教育为基础，以权力运行监督制约为重点，以创新机制统揽预防腐败工作为着力点，严惩腐败行为，既治标又治本，体现教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的总体思想，筑牢从源头上预防腐败的法纪防线、制度防线、责任防线和思想道德防线。

(一)围绕“人、财、事、物”，切实规范行政管理权。一是要建立健全不能腐败的用人机制。首先，在县（区）局“一把手”中推行异地交流制。推行“一把手”异地交流制有利于“一把手”在新的环境中抛开一切盘根错节的人事关系，切断诱发“一把手”腐败的关系网，腾出精力“收好税，治好队”。同时，新的环境，面临新的挑战，能够激发“一把手”的工作激情和创造力，对地税事业的健康发展无疑具有推动作用。其次，在县（区）局班子中推行任期制。可试行任期一届五年，任期中实行年度目标责任制管理，加大年度巡视检查和落实党风廉政建设责任制的考核力度，对班子成员履行职责，工作业绩实行全面评估，做出评价，使之成为干部考核，提拔使用的重要依据。在任期中可试行领导干部引咎辞职制度。班子成员在任期中违法违纪、失职渎职、造成重大工作失误、产生不良影响的应责令其引咎辞职。任期届满应对班子的任期经济责任进行全面审计，对班子任期的工作业绩进行全面考核和评估，根据评估情况，对班子“一把手”及其成员的使用做出调整。再次是在中层及其一般干部中推行竞争上岗和定期轮岗制。对管人、管钱、管物的干部实行定期轮岗，三年进行一次轮岗比较合适。在中层领导干部中实行“竞争上岗”，激发干部活力。第四，对“一把手”的行政权力进行适度规定，规范“一把手”行政管理行为。根据实践经验，可试行“五项”规定，即“一把手”未经集体讨论不做重大决策，不分管人事，不分管财务，不分管基建工程，不直接参与大宗物品采购，使“一把手”的主要精力投入到干部监管和思考决策地税发展的重大事项上来，也从源头上预防了领导干部，特别是“一把手”产生腐败的土壤和条件。二是要建立健全操作规范的管财机制。首先，要规范程序，建立会审会签机制。前提条件是要推选群众信赖，坚持原则的群众监督小组，任何经济往来和报销凭据，除经手人签字外，还需一名群众监督小组成员进行真实性审核签字，最后报主管领导签字核销，这样可增大经济往来的透明度，提高公信力，避免弄虚作假，虚报冒领等腐败行为的发生。其次，要严格审核，严把“十关”，即经济责任关、票据审核关、经费收支关、公务接待关、会议费预决算关、现金收支关、银行开户关、代征代扣手续费支付关、个人所得税代扣关和资产管理关。积极推行“所财局管”，强化事前防范和监督；财务收支按月公开，强化事中监督；开展专项审计检查，强化事后监督。这样，财务工作就被纳入到财务活动整个过程的监督之中，预防财务活动中的腐败行为。三是规范事权，建立管事机制。首先，要建立一套制度，用制度来管事。主要是界定什么事由谁（哪个科室）管、管什么、怎么管，谁负责，解决谁管事，谁负责的问题。其次，推行公开办事，政务公开，最大限度的实现干部的知情权、评审权和监督权。四是建立健全管物的机制。首先要建立四统一机制。即统一管理、统一审批、统一招标采购、统一支付。对征管用车、计算机设施、大宗采购、基建工程，都要实行集体决策、报批审核、纪检监察、群众代表共同监督，实行招标，统一支付，及时公开的程序进行，防止暗箱操作，滋生腐败行为。其次，加强日常管理。要坚持实行使用、保管责任制和处理核销定期报告，集体决策制度。固定资产的购置和处置，一定要按照规定程序进行，杜绝随性，盲目购置和处置固定资产，切实预防物资、基建工程中的腐败行为。

(二)围绕税收业务关键环节，切实规范税收执法权

各级税务机关和税务人员要严格贯彻执行《征管法》，加强税务机关内部执法监督，特别是对重点岗位、重点环节、重点人的监督制约，最大限度地减少税务行政、执法中的自由裁量权和随意性，避免滥用职权，滋生腐败。一是落实税收执法责任制，推行执法过错责任追究制。各级税务机关的“一把手”，应为本单位的执法第一责任人，要将执法责任层层分解，落实到人。首先，按照管事的要求，明确每一个税收执法岗位和每一名税收执法人员的执法责任。包括工作职责、办事规则程序、权限范围、具体标准、处理时限等。其次，在税收征收、管理、检查、复议等各个环节中，明确部门和个人工作职责，细化工作考核指标。再次，以执法过错责任制为突破口，对税务人员因故意或者重大过失产生的违法或者不当的税收执法行为，实行执法责任追究。以增强税务人员严格执法的责任心，克服当前税收征管改革中出现的“疏于管理、淡化责任”的弊病。二是加强信息化建设，以现代征管手段规范执法行为。建立功能齐全、信息共享、监控严密的税务管理信息系统。把税务管理的各个环节都纳入到统一的征管软件中，达到“机器管人”的目的。如个体定额、纳税数额、停歇业等基本信息一并生成，各部门必须经上一级主管部门或上级主管领导审批后，方可变更。这样就大大削弱了基层执法人员的权力。上级税务机关也可通过税务管理信息系统，监控所有税务人员的执法行为。三是开展征管质量检查，及时解决各种问题。在征管质量检查中，既要注意发现征、管、查之间监督制约不到位的问题，又要注意查处税务人员以权谋私的现象。通过征管质量的提高，促进执法行为的规范，通过执法行为的规范，保证税收征管的强化。通过票证检查，采取跟踪监督和明查暗访等手段，不定期的督查税务工作人员的税款征收、入库、上解，防止应征不征、应征少征或不按时解缴、压款压票以及截留、贪污、挪用等违法问题。四是围绕税收执法权的监督，推行“阳光工程”。要实行“阳光办税”，全面推行公平评税，推行政务公开，将税收政策与办税程序全部公开。比如，针对纳税人和群众反映较多的个体税收定额在纳税人之间、行业与行业之间不够公开的问题，要积极推行公开公正评税制度。在确定税收定额时，应综合考虑纳税户经营地点、经营场所、经营规模大小等情况，公开评定各纳税户的营业额和应纳税额，并在公共场所张榜公布，接受群众评议后加以确定。

(三)深化体制改革，强化权力制约。

当前，主要是针对那些容易产生腐败、导致职务犯罪的环节，加快推行体制的改革和创新，健全依法行使权力的制约机制，加强对权力运行的监督，防止权力的异化和滥用。一是改革现行“以支定收”的财政体制，实现由“计划或任务治税”向“依法治税”的转变，只要税务机关确实依法做到应收尽收，各级政府和上级机关均应实事求是地调整收入计划，严格做到依法治税。二是完善税收执法权力体制，强化制约监督。进一步落实“上收执法权、分解执法权、制约执法权、规范执法权”的要求。三是深化税制改革，公平税负，统一税率，使不同所有制企业享受同等待遇，从而消除滋生税务职务犯罪的税制因素。四是深化征管制度改革。对税收稽查的选案、检查、审理、执行四个环节实行机构、人员、职责三个方面的明确分离，切实健全相互制约和监督的体系。推行办税公开制，完善评估标准，增强税收执法权运行的透明度，减少税务人员以税谋私的筹码。

(四)建立健全反腐倡廉大宣教育工作格局

要增强教育的系统性，不断完善“大教育”工作格局。把反腐倡廉教育纳入地税宣传教育总体部署，列入全系统干部培训的教学计划，形成反腐倡廉教育的整体合力。坚持以权力观教育为核心，加强对地税人员的理想信念教育、党纪国法条规教育、职业道德教育和廉政警示教育，使干部职工特别是领导干部牢记“两个务必”，严格遵守“四大纪律八项要求”，自觉做到“八个坚持、八个反对”，树立正确的世界观、人生观、价值观和权力权、地位观、利益观，自觉抵制腐朽思想的侵蚀。

(五)惩处腐败行为，加大案件的查办力度

各级纪检监察部门要充分发挥自身的职能作用，进一步促进税务干部依法行政，努力塑造良好的执法形象。一方面要加强监督检查，各级纪检监察部门要围绕税款入库，减、免、缓税的申请、审批，征收、管理、稽查，干部提拔、经费开支、基建工程、大宗物品采购等等环节。开展经常性的检查，由被动的事后监督转向事前预防和全过程监控。督促税务干部做到自警、自重、自励，从严要求，廉洁从政，不断提高依法行政的能力和水平。另一方面要严肃执纪，纪检监察部门要把查处违纪案件作为工作的重点，加大对各类违法违纪案件的查处力度，做到有案必查，违纪必纠。对违法违纪人员要一查到底，按照法纪法规该处分的处分，该移送司法机关的移送司法机关，坚决纠正执法中失之于宽，失之于软的现象。

(六)落实责任齐抓共管，形成一盘棋整体抓的格局

明确领导责任。党组对反腐倡廉工作负全面领导责任，要切实加强领导。党组书记作为第一责任人，负总责，对反腐倡廉重要工作和重大问题要亲自抓，要组织班子成员研究本系统、本单位的惩治和预防腐败工作。党组成员、纪检组长要具体抓，并充分发挥好组织协调作用。其他班子成员要按照分工，负起职责范围内的直接领导责任，定期分析、研究分管单位、部门的惩治和预防腐败工作状况，切实做到一手抓业务、一手抓反腐倡廉。

从源头上建立预防腐败的机制，是新时期党中央建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的基本要求，是加强地税系统党风廉政建设和反腐败工作的重要措施。只要坚持加强领导，夯实责任，狠抓制度的实施，强化责任的追究，加大查处的力度，筑牢反腐倡廉的法纪防线、制度防线、警示训诫防线、责任防线和思想道德防线，就能保证实现从源头上铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。