干部人事制度改革的难点及对策

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近年来，各级干部人事制度改革虽然卓有成效，但由于制度本身的不完善和人为操作的原因，干部选任工作还存在许多亟待研究和解决的问题。

一是改革创新存在从试点到推行的差距。在《党政领导干部选拔任用工作条例》大体框架下，各地围绕干部的选拔任用都有一些创新之举，推进之策。但我感到这种创新在很多情况下都还是停留在摸索层面和试点阶段。如有的地方对一些竞争力强的岗位选用干部时，面对各方面的矛盾，为了平衡各方，才推行一些诸如“票决”等制度，把一些创新工作当成是“减压阀”。而在平时工作中，考虑平稳和平衡的因素比较多，对一些现成的改革经验引用不多，“嫁接”不力，推广面不大，没有形成燎原之势。

二是制度建设存在从宏观到具体的差距。从某种程度上讲，《条例》仍然是一个纲领性文件，它提出的要求很多都是宏观性、方向性的，在操作过程中需要基层进一步具体和细化。然而，正是这方面的跟进和探索存在一定的差距，一些制度规定容易落空。比如解决干部“下”的问题是提的多，实质性进展少，正常退出机制尚未形成。当前来说，不论是委任制干部，还是选任制干部，都没有任职期限的限制，领导职务“终身制”问题没有彻底解决，现实中干部“下”的方式主要还是到龄退休和退任非领导职务。《条例》中所提到的“引咎辞职”等办法从某种意义上说只是一种政策，而不能说是严格意义上的制度安排，更未形成行之有效的责任追究机制。

三是实绩考核存在从群体到个体的差距。坚持凭实绩用干部是我们党选人用人的基本方向。从目前情况来看，实绩考核尤其是年度考核中上级组织对下级组织的考核已经趋向具体量化，形成一些较为完备的评价体系，对一级组织一个群体的工作，有一个基本的评价，但量化考核还没有具体到人，个体的主观努力形成的绩效缺乏一套科学评价机制。从而造成谁优谁劣，谁好谁差只能凭人为的主观感觉，出现谁的人缘好谁的得票高。使得一些敢于坚持原则的人，一些只埋头干事的人得不到认可，使“以实绩选干部，以功过论成败”或多或少地打了一些折扣。

四是民主推选存在从形式到实质的差距。当前在选人用人民主化进程不断加快，从推荐提名、讨论研究等过程在不断扩大民主层面。但有的地方有的环节存在走过场做形式，影响了实质效果。主要表现在这样几个方面：一是信息不对称，民意难体现。群众对干部绩效、能力等方面的情况知情面不宽，无法比较判断，在民主推荐过程中有时只能凭感觉，凭印象，往往使得一些做“太平官”、当“老好人”的干部得票高。二是拉票助选，民意受干扰。有些具备资格干部或由自己出面，或委托亲戚、朋友打招呼、许愿拉选票，干扰干部群众的自主选择。有些地方有的单位主要领导定调后，四面“吹风”造舆论的情况也时常出现。三是巧设“圈套”，民意失真。有些地方领导为了既走民主的过场，不违背制度规定，又能实现自己的意愿，在程序设计、方法技巧上想办法，践踏民主。如辽宁省韩桂枝在民主投票上只设“不同意”栏，需要填写的找工作人员领笔，使得一些参与的干部群众处在很尴尬的境地，谁也不敢按自己的意愿投票表决。类似方法在其他地方也时有发生，只是形式不同。四是结果不公开，背离民意。有的地方民主推荐结果不现场公开，运用的实际情况和群众的愿望有差距，以致有的干部说：“把不民主的事情披上了民主化外衣”。因此，民主从形式走向实质还需要一个研究创新的过程。

五是有效监督存在从单向到整合的差距。当前对干部选用的监督，有多方面的监督机构、制度和方法，但是各种监督都是单向的，没有得到有效整合，形成制约“锁链”。另一方面，部门监督整合不强。组织部门作为干部人事监督的主体，协调人大、纪委、审计等监督机关资源共享、优势互补的作用难发挥，监督评价结果有时不一致，难以运用。二是条块监督衔接不紧。对组织人事部门在干部人事工作的具体操作程序的监督上，条条监督与块块监督脱节，存在上级对下级的监督“太远”，同级纪委监督“太难”的问题，形成监督的空隙。

深化干部制度改革，建立新的用人机制是一个复杂而艰难的过程，涉及到人们心理的变化、角色的转换、利益的调整等诸多方面，会遇到许多来自各方面的困难和阻力。因而，干部人事制度改革应是从破解入手，逐步朝着比较规范、科学有序的运行机制这个大方向努力。由于干部人事制度改革的内容比较宽泛，不可能对所有问题都涉及到，本人认为当前最关键的是要重点思考和探索干部选任方面的改革，着力在三个方面取得新的突破。

1、强化制度“补剂”，增强干部任用的规范性。一方面，要强化条规制度的自我“补剂”。客观地说，条例内容虽然涵界了干部任用的各个环节和各个方面，但都比较抽象，而且程序规定过于简单，可操作度不高。这些问题，需要组织部门在推动条例落实的实践中做出探索，在细化中创新。比如，如何解决干部队伍建设中一个最棘手的问题即“出”的问题，条例中虽提到了免职、引咎辞职等，由于没有与之配套的操作细则，致使执行起来比较困难，为此，必须尝试通过干部任期制改革，着重研究一种有序的退出机制，彻底扭转干部职务和身份终身制、铁饭碗现象，还干部以职业而非特殊阶层的本来面目。另一方面，要强化法理之间的相互补台。随着《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党内监督条例》以及《纪律处分条例》等陆续出台，干部管理制度化、规范化水平有所提高，但是由于这些制度的广泛认真实施还有一个过程，加之制度本身与实践尚有不少落差，一些部门和单位搞“上有政策、下有对策”。因此从总体上说，目前的干部管理制度从总体上还比较散、乱，不十分统一。表现为在干部的“进”、“出”及日常管理的各个环节都有一系列强化管理的制度化规定，但其中的许多规定又往往因实施主体的不同而造成碰撞和脱节。因此，在干部管理工作中非常有必要在交叉和衔接中提升制度建设的整合效能。

2、疏通信息渠道，扩大干部工作的民主化。扩大干部选用工作民主的一大要件是使参与者要有足够获取相关信息的能力。信息渠道畅通了，干部工作的民主化才有支点。为此，一是要建设好干部信息沟通的体系，充分保证参与者获取信息的能力。条例中的民主推荐、考察等都是信息沟通的关键环节，要把这些制度作为干部管理的骨干制度，作为干部工作的重点内容，不断改进方式方法。如在民主推荐中，为解决“参与人不知情，知情人不参与”的蔽端，可以考虑增加民主推荐的轮次，实行多轮推荐制，推荐轮次视具体情况而定，在多轮推荐、多层次推荐的交叉点上选定优胜者作为进一步考察的人选。同时，组织部门要主动和其他部门加强信息的调度，交互反馈信息，搭建信息桥梁。二是要扩大干部信息公示的内涵。过去很多情况下对干部公示一般只涉及一些基本情况，仅包括姓名、年龄、学历等一些简单信息内容，这种浅层面的公示，对不是“知情人”群众而言，实际上等于没有“公示”。要扩大干部工作的民主化，就必须以一种“公示墙”形式构筑一道干部工作的“信息网”，不仅要公示干部的基本情况，更重要的是要将干部德能勤绩廉全面的情况公布于众，以便社会民众的评议和监督。

3、建立评价体系，提高干部考核的实用性。实在地说，干部的考核评估工作很难把握，主要原因是由于干部岗位众多，其职责、权限、效能等无法进行岗与岗之间的横向换算，因而也就难在他们中间做出优劣比较。如何建立一个科学实用的干部绩效评价体系？我觉得有三个关键必须重点把握。一是在指标设置上要从定性到定量。既要克服宽泛的定量指标，也要避免笼统的定性要求，尽可能做到在定性中进行定量设计，在定量中进行定性分析。二是在内容覆盖上要从复杂到简单。在对干部的考核评价上，目前各地都存在这样一种通病，就是指标设计到得细而又细，内容涵盖得广而又广。这样的考核办法不可谓不全，但我觉得很多指标没有多大的实际意义，比如有些考核内容甚至具体到了一、二、三产业的比值数。这样，既增加了管理部门的考核难度，也使被考核对象不好掌握。为此，必须尽可能地将考核设计得简单化，以便多方操作和认同。三是在考核对象上要从群体到个体。过去的考核一般只注重一级组织的考核认定，忽视了单个干部考核指标的设置，实际上，这是不全面的，操作上，要形成一套针对不同级别、不同类型岗位、不同层次干部的具体考核标准，不能千篇一律以刻板的标准来考核所有的干部。同时，要在考核集体工作的同时，以考核个体为重点，具体分清政绩是属于集体领导还是属于个体努力，尽可能地保证每个干部都有一套画像式的考核办法，以此确保考核结果的针对性和准确性。