促进农村经济发展有益探索土地流转的调查与思考

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一、农村土地流转的主要特点和初步成效

据不完全统计，截止*年4月，波阳县土地流转面积23.2万亩，占该县耕地总量的20%；余干县土地流转面积14.4万亩，占该县耕地总量的21.5%。两县土地流转面积占全市土地流转面积总数的80.2%。从调查情况看，当前农村土地流程转现4个特点：

一是土地使用权流转出让的有偿化。过去农户间的土地流转大多是“免费”的，有的还“倒贴”。随着改革的推进和农业产业化经营的发展，土地使用权利的流转已从无偿向有偿转变。

二是土地流转规模的“差异化”。滨湖地区耕地资源丰富，集中连片，具有发展农业产业化、规模化的基本条件，因而流转率相对较高；而地势复杂、人均耕地数量不多、零星分散的地方，流转率则低。

三是土地流转形式的多样化。农户间的“自发流转”和乡村集体组织出面参与指导、操作的“组织流转”同时并存。其中，“自发流转”的面积占流转面积的80%。具体有互换、转让和委托三种形式。当前，乡村组织出面参与指导、操作的“组织流转”上升势头较快。主要形式就是反租倒包。波阳、余干两县以这种方式流转的土地面积约为4.8万亩，占土地流转总面积的12.8%。四是土地流转对象“能人化”。土地流转后的经营对象以种粮大户为主，工商企业以及城镇干部职工参与农业开发的不是很多。土地流转后的经营内容目前大多仍是传统作物，进行产业结构调整，发展高效农业的较少。据统计，波阳县土地流转面积中仅有3.4万亩用于水产养殖和多种经营，占该县土地流转面积的14.9%。从调查情况看，由于受市场风险、政策因素等方面的影响，土地流转对工商企业投资开发农业的吸引力不强，城镇机关企事业单位干部职工投身农业开发的动力不足，乡镇服务示范基地效果不佳，农业招商引资更显贫乏。所以，土地流转后的经营对象仍以种田能手居多，但也不乏工商企业、干部职工参与其中。

综合波阳、余干两县土地流转的情况，基本动因主要有三点：一是农业比较效益低，农民种田赚不了多少钱，甚至亏本，这是土地流转的根本原因。以波阳县为例，*年常规早稻每百斤成本达38元，而市场收购价仅32元。农民种早稻入不敷出，负担较重，导致农民与土地的亲和力、依附力下降，甚至抛田不种，“离土离乡”。这为土地流转准备了心理条件。二是农村劳动力大量转移，农民“退包”现象逐年增多，土地抛荒问题日益严重，从而为农村土地流转在土地供给方面提供了条件。据统计，余干县农户要求退包面积达21.7万亩，抛荒面积6.3万亩，两项合计占该县耕地总量的42.6%。大量的“退包”和土地抛荒，客观上使农民自由调剂土地和乡村集体组织参与操作等多种形式的土地流转创造了充分的空间。三是农村基层组织和基层干部的积极参与和推动，成为当前土地流转速度加快的显著因素。当前，由于多种因素的影响，农村经济的发展呈现出停滞不前的趋势，农村各项税费的收缴难度也因此而加大，基层组织和基层干部深感压力加大，千方百计地寻求破解的良方和出路。土地流转的规模化带来的高收益以及给农村工作带来的各种便利，使农村基层组织和基层干部将其作为新形势下推动农村经济发展、化解各种矛盾的出路，并表现出了较高的热情和积极性，从而促进了农村土地的流转。

当前农村土地流转既是调整农村经济结构、推进农业产业化经营的客观要求，也是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。从当前农村土地流转的进展情况看，其成效主要表现在：从土地流转户方面看，一是可以让外出务工经商人员减轻责任田的压力。土地流转解决了“有人无田种、有田无人种”，“多种不能、少种不行”的人地矛盾，促进了农村剩余劳动力向第二、第三产业转移。二是可以让“种田的好把式”多包耕地，实现适度规模经营，促进农业结构的调整。从农村基层组织方面看，土地流转在一定程度上解决了土地抛荒问题，推动了农业产业化经营，缩小了税费收缴面，强化了税费收缴的法律约束，杜绝了税费收缴的空白点，减轻了税费收缴任务的压力；同时，也在一定程度上缓解了干群关系，减轻了农民负担。

二、存在的主要问题及原因分析

1、有的地方存在混淆土地承包权与经营使用权关系的情况。有的地方在农户让出土地使用权后，变相取消了农户对土地的承包权；有的名义上虽保留承包权，但承包权已演变成有限的租金。这些情况的出现使有的农民对土地延包“30年不变”政策产生疑虑，他们向农业部门询问中央是不是有新政策？有的农民对土地流转后还能不能继续得到土地承包权表示担心。

2、部分乡村基层组织和基层干部在组织土地流转过程中，存在简单地以行政方式推动，不尊重农民意愿，甚至搞强迫命令的苗头。目前，按人口均分土地形成的“插花田”实行归堆集中难度大；而要实现土地的集中连片，有赖于承包土地的农户一致同意。要田与弃田，绝大部分农户同意与极少数农户反对，维护少数农户合法权益与推进效益农业等矛盾冲突困扰着乡村组织。如何解决矛盾，从调查情况看，目前还局限于依赖乡村干部做耐心细致的思想动员和说服教育工作，通过村民代表会议以少数服从多数的方式来决定。在这种情况下，有的地方就出现了曲解土地承包政策、违背极少数农民意愿的问题。有的地方重新丈量土地，将责任田收回搞招标承包；有的地方在分配口粮田时与“旧欠”挂钩；有的地方把“反租倒包”赚取租金差额作为乡村组织收缴农业税费或创收的手段之一。这些乡村基层组织和干部对如何发展农村经济、增加农民收入，如何为种田大户和投资农业开发的工商企业及个人提供有效的服务等，想的不多，办法更少；有的地方在土地租金的收益分配方面缺乏公开性和合理性，等等。从目前的情况看，虽然还没有造成不良后果，但对发展农村经济、维护农村稳定可能会产生消极因素甚至隐患，因此，必须引起各级领导的高度重视，绝不可掉以轻心。

3、土地流转的中介服务组织匮乏，流转机制不完善。虽然有的地方成立了土地流转的中介组织，但总体上仍相当匮乏，缺少一个由下至上、网络状、多功能的中介服务体系。由于土地流转的中介组织匮乏，土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面狭小，这在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，提高了土地流转的交易费用，造成“有买找不到卖，有卖找不到买”的局面，并限制了土地流转的区域范围。从流转机制看，流转形式单一，程序不规范。特别是农户间自发进行的土地流转，大多是“口头协议”，没有通过流转合同或契约规范双方的权利和义务，缺乏明确的法律依据；有的地方即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备的问题。这既容易导致承包关系混乱也容易引起纠纷，同时，这也是造成承包者掠夺性经营的重要因素。

4、缺乏法律法规的支撑。目前，指导农村承包土地流转工作的政策、法规较缺乏，各地都在“摸着石头过河”。比如，土地流转双方（或三方）的权利和义务如何明确，其利益补偿关系如何协调，转包、转让价格根据什么确定，都存在较大的随意性；土地流转合同的签证、仲裁主体不明，不便于土地流转的规范运作；土地流转中产生的矛盾和纠纷，缺乏明确的法律处理依据。

当前农村土地流转中出现问题的原因是多方面的，主要是有的农村基层组织和基层干部在理解和执行中央的土地政策上存在偏差，在推行土地流转进程中，对农民缺乏有效的指导与引导。从本质上讲，根本原因是农村管理体制改革滞后，农民的组织化程度低，专业性服务组织和市场中介组织匮乏，农业产业化经营进程缓慢，农业社会化服务体系不够健全、完善。

三、对策与建议

土地问题是农业和农村工作的核心，是农村稳定的基础。落实党的农村政策，最根本的是落实土地政策。搞好土地流转工作，核心是坚持“三权”（土地所权、土地承包权、土地使用权）分离，坚持农民自主自愿，坚持按市场契约和法律规范进行流转，保障农民的合法权益，加强政府的组织、指导与监督。衡量土地流转的成功与否，要以农村是否稳定，农村经济是否发展，农民是否增收，土地利用率是否提高作为最终检验标准。

1、尊重实践，坚持自愿。在推行土地流转过程中，必须把尊重农民意愿、维护农民利益放在首位，认真处理好三个关系：一是流转与稳定的关系。上饶是经济欠发达的农业大市。在农村社会保障体制建立之前，土地具有社会保障功能，大多数农民仍把土地看成是“活命田”和“就业保险田”。推行土地流转，必须认真贯彻落实中央关于土地延包“30年不变”的政策，引导农民在稳定承包权的前提下，搞活土地使用权。二是流转与自愿的关系。在土地流转中，组织引导是必要的。但必须充分考虑和尊重农民的意愿，决不能搞强迫命令。要通过深入细致的思想教育和动员工作，通过示范、服务和扶持，使农民对土地流转产生认同和赞成。三是流转与利益的关系。土地流转应该是有偿的，必须切实保护农民利益，让集体和农民从流转中真正得到实惠。任何增加农民负担、损害农民利益的行为都是不允许的。

2、建立土地流转机制，运用市场手段引导土地健康有序流转。首先，规范土地流转基本操作规程。对各种土地流转形式的操作办法和程序应作出明确规定。例如，应遵循以下四道程序：①农民要有出让土地使用权的意愿，并书面向村委会或中介服务组织提出流转申请；②第三者愿意以协商的条件接受出让土地；③以土地出让和接受双方为主体，有关的基层组织或法律认证机构参与签订土地流转合同，并向具备资格的合同管理部门备案；④合同管理部门对土地流转合同进行签证，审核其合理性、合法性。其次，建立土地租金评估制度。目前，土地使用权的租金多是流转双方自由协商或基层组织协调确定，缺乏科学评估依据。建议建立农用土地评估机构，以土地流转前的评估作为确定租金的依据；土地流转后的评估，主要是监督土使用情况，防止土地肥力、地力被破坏。再次，建立土地流转合同管理制度。流转双方要在平等互利的基础上，签订书面土地流转合同，明确流转的形式、数量、期限、条件和双方的权利、责任、义务；涉及承包土地田块变动的，要及时办理承包权证变更手续；有条件的，还可到公证部门办理公证手续。农村基层组织和承包合同管理部门要加强对流转合同的审查、监督，对合同的登记、立卷、归档，要形成制度化和规范化的管理。第四，建立必要的流转中介组织。负责管理需转让土地农户的申请和需承包土地的投资人的申请，采用多种形式为双方牵线搭桥，保护流转双方的利益。可借鉴浙江绍兴县的做法，由农办牵头，联合农业、土管、林业等部门设立“土地信托服务中心”，乡镇一级设立土地信托服务中转站，村一级由村委会具体接受农民土地信托服务，突破土地使用权流转仅在有限区域内进行的制约，实行三级联网，形成统一的土地使用权流通市场。

3、加强组织协调，注重引导服务，发挥农村基层组织的积极作用。要实现农村土地使用权的合理流转，就必须在充分尊重农民意愿、保护农民家庭经营积极性的基础上，充分发挥农村基层组织的作用，以较小的交易成本推进农村土地流转，保护双方的合法权益。总体看，农村基层组织在土地流转中既非不可为，但也不可随意为，必须坚持“三条原则”：在流转前协调，流转中组织，流转后服务，防止出现为流转而流转，为创收而流转，流转了事等错误倾向。具体可以发挥以下三个作用：一是组织协调。通过宣传中央土地延包“30年不变”的政策，宣传推行土地流转对实现农业产业化经营、发展农村经济、增加农民收入的重要意义，引导农民自愿流转土地。二是土地整理。通过土地整理，改变田、地、塘相互“插花”的现象，增加有效耕地面积，实现土地集中连片，为推进适度规模经营和实现农业结构调整消除土地零散的障碍。同时，加大农业招商引资力度，吸引工商企业和经营大户投资效益农业，促进农业向产业化、集约化、专业化、高效化方向发展。三是管理服务。土地管理部门和农村基层组织要做好土地流转后的土地用途、经营状况的监督，确保农民利益不受损失；对土地流转中和流转后出现的矛盾和纠纷，农村基层组织和基层干部要出面及时化解，消除不安定因素。积极创造条件，为流转户提供法律政策、市场信息、资金技术等综合性服务；同时，根据流转户的需求，不断拓宽服务领域，增加服务内容，提高服务质量，为土地流转户提供优良的经营环境。

4、制定配套措施，完善法律政策，为土地合理流转提供坚强的支持和法律保障。一是制定鼓励土地流转的相关优惠政策。在优惠的对象上实行双向优惠，既鼓励土地转出方，又鼓励土地转入方；在优惠的内容上实行综合优惠，不光在经济上优惠，在流转方享受集体公益事业服务方面都给予适当照顾；在优惠的手段上实行配套优惠，包括在资金、技术、税费等方面给予适当支持；在优惠的取向上实行重点优惠，即对“四荒”开发性经营项目、具有技术推广价值和市场发展前景的特色种养项目以及实行集约化、规模化经营的项目进行重点扶持。结合机构改革，制定激励措施，鼓励和引导机关分流干部、机关企事业单位、城镇下岗职工、各类社会服务组织通过土地流转参与土地经营。二是深化农村社会管理体制配套改革。大力培育农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。加大农村户籍制度改革力度，改变农民的“恋土”观念，为农民“退一进二闯三”创造条件，减少农民对土地的直接依赖。加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，消除农民离土的后顾之忧。三是完善法律。通过立法，进一步明确农民的土地产权；明确允许农民拥有土地的抵押权；开拓有关农村土地规模经营的保险业务等。