农民利益保护与构建农村和谐社会

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农民占我国人口的绝大多数，是我国最大的社会群体，为中国革命和社会主义现代化建设做出了巨大贡献。从一定意义上说，没有农村的稳定和发展就不可能有整个社会的稳定和发展，没有农村的和谐，就不可能有城乡的和谐，就不可能有中国社会的和谐。建设社会主义和谐社会，重点在农村，难点也在农村。我们应该予以高度重视。当前，农村出现种种不和谐的现象，大多与农民利益受到侵犯有关。因此，必须高度重视农民利益的保护，把农民利益保护放在构建和谐社会的高度来上，尽快建立合理有效的农民利益保护机制。

一、当前农村社会不和谐的主要表现

1、农村社会治安状况不容乐观

当前，我市农村稳定的形势总体是好的，但不稳定的因素仍然存在，在某些地方还比较严重，形势不容乐观。社会治安复杂化、无序化、规模化明显。刑事案件、流窜作案、民转刑、黑恶势力、群体事件、非法宗教、封建迷信、宗族势力案件大大增多，农村社会治安形势不容乐观。恶性突发性事件频发，群体性事件也不罕见，需要引起足够的警惕和重视。

2、农民上访仍有增长的趋势

根据统计2004年，我市农民上访的基本情况：上访217批、5855人次，其中集体上访98批、5648人次。反映的问题主要集中体现在以下方面：涉农改革问题，农村七站八所改革中涉及的若干不完善；土地征占用补偿款不到位，失地农民生活补助不到位；农村基层选举中的舞弊、贿选问题；村干部的作风上存在贪污受贿、以权谋私、打击报复、作风粗暴等；计划生育中超生罚款、非法限制人身自由等问题。

3、农民负担仍有反弹的可能性

随着农村税费改革的不断深化，农民负担明显减轻，极大地调动了农民的生产积极性和创业致富的热情。但是，当前农民负担方面也仍然存在着不可忽视与亟待解决的问题：涉农收费中长期存在的农业水费、教育收费、建房收费、村级报刊征订、基层干部作风简单粗暴等问题还没有很好地解决；税费改革以来一事一议筹资筹劳、农村新型合作医疗、村级三项经费和粮食直补操作不规范等问题随之而来；与税费改革相配套的乡镇机构改革、财政体制改革、农村教育体制改革以及镇村债务化解等工作步履维艰，效果尚未明显显现；面对全省从今年起免征农业税，一些基层干部对农民负担问题存在认识上的误区，有的认为农业税免征了，其他方面可以向农民多收一些了。种种情况表明，增加农民负担的原动力没有消失，农民负担反弹的可能性仍然存在，监督管理工作难度增大,减负形势依然不容乐观。

二、当前影响农村社会和谐的主要因素

1、城乡二元社会结构的深刻影响

在长期城乡二元经济结构的理论、体制与政策的影响下，我国农村农民没有享受到与城市里居民同等的国民待遇，农民无论在教育、就业，还是社会保障和生活福利等方面与城市居民差别悬殊，身份等级差别人为地被强化，不但影响了国人现代公民意识的形成，也极大地阻碍了中国经济发展的进程。改革开放以来，虽然农村经济取得了相当大的进步，但城市发展则快得多，城乡差别不但没有缩小，近年却有加大趋势。这些都会引发农民的强烈不满情绪与心态失衡，并迫使他们为生存等因素而铤而走险，这是造成我国农村不和谐最根本的深层次原因。引起农村社会冲突的主要因素大体按时间先后次序和重要程度排列，分别是计划生育、税费征收、土地侵占、集体资源的使用和分配、乡村选举以及乡村恶势力横行等。这些因素最终落脚在农民与乡村干部之间发生的冲突上。

2、农村集体财务公开和管理的存在漏洞

农村集体财务公开和财务管理历来是农村工作的重点和难点，政策性强，涉及面广，工作量大，是农民普遍关心的问题，也是影响农村发展和稳定的重大问题。

进一步加强农村集体财务公开和财务管理工作，是践行“三个代表”重要思想，维护农民群众根本利益，密切党群干群关系，巩固党在农村执政基础的有效途径，是顺利推行农村改革和发展，加快推进农村全面小康建设的必然要求。

当前，农村集体财务公开和财务管理工作中也存在一些亟待解决和规范的问题，主要表现在：一些地方财务公开的内容不细、不实、不全面，少数村财务制度执行不严，村（组）干部坐收坐支、开支失控，特别是镇级农业服务体系改革后，记账人员偏少，账务交接不及时等等。这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应。

3、土地征用中的违规

土地侵占引起的社会冲突是局部的，但也是严重的。中央已经调整了土地征用的补偿政策，规定在农民的土地征用以后不能使农民的生活水平降低。江苏省也于2004年12月17日通过了《江苏省农村土地承包经营权保护条例》。至目前，我国农村除东部农村非农产业发达外，绝大部分农民仍然是以土地为生。土地使用权成为了农民的“命根子”。然而，现实中却存在着许多侵犯农民土地权益的观点。一是把规模经营理解成“归并与集中承包土地”。规模经营首先是农产品数量增加和质量提高，而不特指土地集中，我国的资源禀赋决定，现阶段只能用农业产业化的方式实现规模经营。二是把“经营城市”理解成对农民土地低买高卖。“经营城市”的口号中对农民土地低买高卖成为趋势，有的成为官员腐败的温床，应该引起警惕。三是把农民长期享有的土地权益短期化，失信于民，造成农民的短期行为和其他后果。四是把农民行使法定的土地处置权说成是农村“两极分化”的根源。五是在未征求农民意见、未办理征用手续、未给农民补偿的情况下，把农民土地“圈成”保护区说成是“农民应尽的生态保护义务”。生态保护是公共产品，因此首先是政府的职责；自然保护区很重要，保护区周边的农民生存更重要，农民参与生态保护理应得到补偿。六是在旧城改造中，把低价征用民宅说成是“居民必须服从国家建设大局”。

4、乡村选举中的违规

最近两年，由乡村选举中的违法而导致的社会冲突多了起来，但这种冲突与前几个因素有关，也与集体资源的分配有关。农民对选举的热情比较简单，就是想通过自己的选举出的领导人来查帐。如果相关配套改革逐步到位，村级官位的含金量会减少，由选举引发的冲突也会减弱。

5、缺乏有效的法律支撑

从政策层面上看，党中央曾连续多年以红头文件的形式对农村、农业问题做出重要指示，近两年对于“三农”问题，可以说是上下一贯重视，尤其是党的十六大更是将“三农”问题提到了“重中之重”的程度。可以说，在政策制定方面，我们作了许多有益的工作。但对“三农”问题的重视，在理论层面上，大多反复论证“三农”问题对于全面建设小康社会的重要性等；在政策制定方面，则号召农民更新观念、调整结构、发展产业化、完善服务体系、发展劳务经济等，至于操作性强的措施，却很少提及，政府出台为农民解决具体困难的举措不够有力。这不可避免地造成国家关于解决农民问题的政策不能有效落实的局面。农民权益的维护在很大程度上仍然还停留在政策层面上，法律上的保护措施还很不够。而我们却常常听农民说“中央政策好，就是下面不执行”，这真实地道出了农民对“下面不执行”的无奈。总之，政策上的重视不能完全取代法律上的保护，政策只有上升为国家法律才能真正得到切实贯彻和落实。而且，原则性较强的政策只有具体化为法律上的措施，才能够发挥其应有的作用。法律是对国家政策的系统化、规范化、具体化，具有一定的稳定性与连续性，并被赋予了国家强制力，而这些往往是国家政策所不具备的。只有将国家政策上升为法律，农民利益的保护才具有坚实的法律基础，农民才能通过法律手段保护自己的合法权益。

三、构建农村和谐社会的根本途径----保护农民利益

1、变革城乡二元社会结构

城乡二元社会结构是无所不在的计划经济模式深深渗入社会领域的结果，从而也表现出计划经济的特有的一些功能和弊端，在起到一定社会作用的同时也给社会带来了诸多的消极影响。随着计划经济体制向市场经济体制的逐渐过度转型，城乡二元社会结构也在逐渐的变革之中。改革开放以后，亿万农民开始向传统的城乡二元社会结构发起猛烈的冲击，其标志就是乡镇企业的异军突起。这为促进农业生产专业化、农村经济市场化和农民生活社会化起到了一定的作用。但是由于城乡二元社会结构的变革速度过于缓慢，严重地滞后于以市场趋向为目标的经济体制的改革进程。使得农村的秩序隐患和农民自发、盲动的流动，难以得到一定程度的消除，从而导致农村社会的不稳定。当务之急是变革城乡二元社会结构，走出“城乡分治，一国两策”的格局。由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”,优先发展城市的倾斜型发展战略和政策,因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度,以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。

2、建立农民权益保护的法律制度

“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的焦点是农民负担问题。我们认为，无论是农民负担问题还是整个农民问题，其实质是农民作为公民应享有的法律上的权利问题。1993年7月通过的《农业法》没有对农民权益保护问题做出规定，2002年12月对《农业法》进行修改后增加了“农民权益保护”一章，但内容上尚不够全面，而且可操作性差，另外，将“农民权益保护”置于《农业法》中在体系安排上不尽合理，只能说是权宜之计。农民保护立法上的不完善，行政执法上的随意性以及司法保护方面的欠缺，都是农民权益保护中的突出问题。此外，对农村、农业、农民现实问题在法律上重视和研究不够，也导致了我国在“三农”方面的立法、司法等法制工作落后于实际需要。

制定《农民权益保障法》。有必要由国家立法机关制定一部《农民权益保障法》。这部法律应明确废止在计划经济体制下形成的城乡户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等等，要兼顾城乡、工农和全体公民的共同利益和福祉，督促政府转变观念和职能，不能再将“屁股坐在市民一边”了。应明确地赋予农民以土地权利为核心的财产权利，赋予其平等的社会地位与平等的社会权利，包括社会保障权利、居住和迁徙的权利、劳动就业权利等等，同时对于农民享有的权利提供充分的法律保障措施；对于侵害农民人身及合法财产等权益的行为，规定相应的行政责任、民事责任以及刑事责任。当然，《农民权益保障法》的制定需作一定的立法调研准备工作，与此同时要加快有关农民权利落实的配套改革工作，如农村公共卫生保障机制建立、城乡户籍体制改革等。

完善农民法律援助制度。在现今阶段，我们应当进一步完善农民法律援助机构。我国《律师法》和《农业法》虽然设立了法律援助制度，但都比较原则笼统。如《农业法》第78条仅规定：人民法院和司法行政主管机关应当依照有关规定为农民提供法律援助。《律师法》上的法律援助制度，仅从法律服务角度作了规定。《农民权益保障法》应专门对农民的法律援助问题加以规定，如提供援助的机构和人员、援助的具体对象、援助的具体事项等。同时，鼓励法律志愿者通过定期地送法下乡上门服务，解决农民的法律疑问，帮助农民在其合法权益受到侵害的情况下进行诉讼。

3、建立农民权益保护组织

建立农民权益保护组织的好处有二：一是农民权益保护组织被赋予代表农民维护其权利的职责，农民的愿望和合法请求容易通过秩序化的渠道得到表达，一些突发事件也可以得到缓冲和调解，这比空喊保护农民权益的效果好上百倍。二是维护自身权益的组织更容易得到农民的信赖，农民能够充分表达自己的意见，受侵害的农民依靠该保护组织敢于通过法律手段维护自己的合法权利。更重要的是它还可以防范农民受到各种谣言和邪教的蛊惑，有助于整个社会的团结和稳定。

提高农民组织化程度，改变农民“一袋马铃薯”（马克思语）或“一盘散沙”（孙中山语）的状况。我国农民的组织化程度历来很低。要鼓励农民建立经济合作组织、专业协会等各种合法中介组织，锻炼和增强农民的自身组织管理能力，为参与政治活动积累政治经验；可建立专门化的全国性农民组织，如“农民协会”，以使农民整体的利益表达渠道制度化、有序化，增强农民的组织性和自我保护能力，减少农民因缺乏组织和规范而采用的聚众性对抗行为。

4、畅通农民参政渠道

当前我国农民的政治参与大多是在经济利益受到严重侵犯的情况下，为了实现某种具体化经济目标的手段性参与。虽然中央以及各级党委和政府三令五申，反复强调，可是农民利益受到分割、侵占、损害的现象依旧存在。利益受损正是当前我国农民大量非制度化政治参与的最直接原因。同时，政府对农业，农村基础性、公共性事业投入不足，农村科技、教育、基础设施、文化卫生等公共设施建设受到很大影响。政府制定的一些支农、利农政策，由于多种原因，未能得到有效贯彻落实，导致农民应得利益流失。另外，农村经济社会领域改革进展不大，农民利益难以有效实现。因此，构建农民利益保障体系，调动农民的积极性，保持农村的稳定与发展，减少农民非制度化政治参与是一个紧迫的课题。

健全政治参与机制，建立公平宽敞的政治参与渠道。减少农民非制度化政治参与的关键还是加强制度化建设，拓宽农民政治参与渠道。当前，加强我国农民政治参与行为的制度化、法制化建设就是要在充分保障宪法和法律的赋予每个公民政治权利和自由的基础上，对农民政治参与的内容、方式、途径作出明确的规定，并用法律的形式固定下来，使其具备自主性、适应性和凝聚性，以利于农民的政治参与。

5、做好农民负担监管工作

今年江苏省免征农业税、继续实行粮食直补、良种补贴、购买农机具补贴，对农民兴建小微型水利设施国家给予扶持。徐州市委、市政府决定暂停执行一事一议筹资一年。

全面落实税改政策。配合有关部门将农业税免征、粮食直补、良种补贴和购置农机补助资金落实到户。对以往欠缴的农业税及其附加，严格按照国务院和省政府的有关规定执行，不得突击清收。认真落实财政转移支付的政策规定，足额安排村级三项经费，确保村级组织正常运转。稳定村级三项经费现行管理方式不变，继续实行村帐镇，由镇农村经营管理服务中心严格分村建帐，统一管理。

进一步规范一事一议筹劳。一事一议筹劳要严格履行程序，严格审核筹劳方案，做到超限额筹劳的不批，超使用范围的不批。以资代劳要坚持群众自愿，并由农户签字后方可实施。跨镇工程确需农民投工投劳的，要经市批准后由县、镇在一事一议筹劳限额内组织受益镇村群众投工投劳。

6、加强村级财务管理

完善财务管理制度。按照村民自治、村务公开、民主管理的原则，应当进一步健全财务制度，着重抓好民主管理和财务公开制度、现金银行存款管理制度、债权债务管理制度、资产台账制度、财务开支审批制度、会计人员管理制度、“一事一议”筹资筹劳等制度建设。

规范财务审批程序。村集体经济组织发生的财务事项必须取得有效的原始凭证，由经手人和证明人注明用途并签字。交民主理财小组集体审查，由民主理财小组组长签字，并加盖“民主理财专用章”，报村集体经济组织负责人审批，交代村记账会计人员复核记账。经民主理财小组审查确定为不符合财务开支的事项，有关支出由责任人承担，财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。

履行内审职能，构建监督制约机制。要认真开展财务年度审计和村干部离任审计工作，逐步走上规范化、制度化的轨道。要结合财务公开，对公开中群众反映突出的问题，组织专项审计；结合农村集体土地补偿费管理使用情况专项检查，组织农村土地征用补偿及分配专项审计；结合农村税费改革试点工作，组织村范围内的“一事一议”筹资筹劳审计；结合村干部换届，组织村干部的任期和离任审计。审计结束后，要将审计结果及时向群众公布，接受群众监督。

总之，只有构建农民利益保护的有效机制，才能实现农村社会的真正和谐。