社会矛盾的变化与政府转型

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*年，中共十六届五中全会明确提出，加快行政管理体制改革是下一步深化改革、扩大对外开放的关键。*年的政府工作报告以及“十一五”发展规划，也把政府行政管理体制改革作为*年和“十一五”时期整个改革的重点之一。为什么现在要着力推进政府管理体制改革？

从中共“八大”到“十六大”，我们一再强调，人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾是社会的主要矛盾。今天，这一主要矛盾本质上并未发生改变。有的国家认为中国现在已经不是一个发展中的国家了。但从实际情况来看，第一，我国仍是一个发展中的大国。按照世界银行和国际贫困人口标准，我国目前贫困人口的数量还相当大，人均GDP还排在世界100位左右；第二，我国的经济发展相当不平衡。比如说，我国东西部的差距逐步拉大，城乡差距还相当突出；第三，我国是一个农业大国，城乡发展相当不平衡。总体来说，我国农村，尤其是中西部农村地区，仍然处于相对比较贫困的状态，农民仍然是我国弱势群体的主要组成部分。综合多方面情况来看，我国仍然是一个经济发展严重不平衡、生产力发展相对比较落后的发展中大国，经济不发达仍然是一个突出矛盾，我们仍需着力解放和发展生产力。我国的主要矛盾目前已经不是经济发展的矛盾，我对此不大赞成。实现经济的可持续增长，仍然是中国长时期的主要任务，对此，我们应当有清醒的判断。

但也应看到，社会矛盾的阶段性表现形式发生了很大的变化，我们需要研究社会矛盾的变化与政府转型有哪些内在联系。

一、经济增长方式转变与政府转型

大家知道，中央一再强调经济增长方式的转变，即要从粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变。过去的28年，改革开放取得巨大成就，但实践中还存在单纯追求GDP增长的倾向。并且，单纯追求GDP增长所带来的问题越来越多，越来越突出。

1.我国经济发展的突出问题与经济增长方式转变

当前，发展严重不平衡，产业结构失衡，高增长、低就业，能源供求矛盾日益突出，环境污染越来越严重，等等问题，都直接或间接地同粗放型的经济增长方式相联系、同各级政府过于追求GDP增长的行为相联系。

2.政府的经济行为与经济增长方式转变

(1)由于缺乏科学发展观和正确的政绩观，一些地方政府急功近利，盲目攀比，把发展速度和项目规模作为评价政绩的重要指标，致使投资需求膨胀愈演愈烈，劳民伤财的“形象工程”屡禁不止。

(2)由于地方财力与事权不匹配，大量地市级以下的政府基本上是“吃饭财政”，公共支出难以满足，一些地方政府产生强烈的投资冲动，争上大项目、盲目铺摊子。

(3)由于资本、土地等生产要素配置过多的受到政府的行政干预，优惠政策和补贴政策泛滥，进一步推动了“招商引资热”和“开发区热”。最近几年，我国很多地方提出“政府经营城市”、“政府招商引资”等口号。“政府经营城市”的实质是什么？是政府以低成本大量征用农民土地。目前，我国失地农民达到了5000万左右，因失地导致的新增贫困农民的问题越来越突出，这将是下一步农村发展需要解决的一个很重要的问题。再比如说“政府招商引资”，最近几年，在“政府经营城市”、“政府招商引资”的口号下，出现了很多扭曲的经济行为。在市场经济条件下，政府的主要作用是创造良好的市场环境，而不是作为投资的主体、建设的主体。政府经营城市的做法，不符合市场发展的规律。

(4)由于垄断行业改革严重滞后，竞争不充分，政府保护和管制过多，进一步加剧了当前能源消耗和交通运输的紧张局面。

可见，加快政府行政管理体制改革，是我国转变经济增长方式的关键举措。

3.实现经济增长方式转变与加快市场化改革

28年来，我国的市场化改革取得了重大进展，社会主义市场经济体制已初步建立。但是，改革的任务还相当艰巨。目前，我国经济增长方式中存在的突出问题，同市场化改革不到位、改革在某些方面滞后有着直接的联系。

(1)要素市场化改革不到位。最近几年，我国在商品价格方面基本实现了由市场配置，但在资本、土地等要素的配置方面还存在比较严重的行政控制问题。到目前为止，我国尚未形成要素的市场价格形成机制，并且尚未寻求到一条有效的、符合我国基本国情的市场配置资源的途径，使市场在资源配置中的基础性作用不能得到充分发挥。这是我国过去反复出现宏观经济大幅波动的体制性根源。

(2)产权制度改革不到位。由于国有股“一股独大”和过分集中的产权结构并没有根本改变，大型国有企业股份制改革以及垄断行业的管理体制改革进展缓慢，加之非公有经济发展的体制性障碍尚未真正解决，使得各类所有制企业公平竞争的机制没有完全建立起来。在产权制度改革中，我国确实存在国有资产流失的现象。但是，要搞市场经济，就需要加快推进规范的产权制度改革。因此，必须在产权制度改革中，建立和健全国有企业的产权结构，扩大垄断行业的开放性，并进一步形成非公有制经济发展所需要的经济社会环境和制度保障。

(3)金融体制改革不到位。*年，国有商业银行的股份制改革有了重大进展，但金融体制改革总体上仍然滞后于经济体制改革的进程。由于软约束没有完全消除，国有商业银行尚未成为有效的市场竞争的主体，盲目竞争、违规放贷、监控不力等问题还比较突出；资本市场的各种不规范行为导致股市问题增多，潜在的金融风险仍然存在。因此，下一步的改革攻坚，还需要进一步加快推进国有商业银行的股份制改革，加快规范发展资本市场。

4.改变政府主导型经济增长方式，强化政府的经济性公共服务职能

“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能定位，其本质反映了市场经济条件下政府公共服务的基本职能。经济调节是调节比例关系，作好整个经济发展的规划；市场监管是要把握和创造良好的经济发展环境；社会管理和公共服务更是体现了政府的公共服务职能。我认为，政府的公共服务职能主要是三个方面：一是经济性公共服务；二是社会性公共服务；三是制度性公共服务。我国仍处在由计划经济向市场经济转变的关键时期，政府通过改革为社会提供制度性公共服务仍然十分重要。

有人提出政府不抓经济建设还叫政府吗？政府的经济利益何在？*年7月我提出政府转型，即由经济建设型政府向公共服务型政府转变。第一，建设的主体也好，投资的主体也好，应是企业而不是政府；第二，在市场经济条件下，资源应由市场配置而不是由行政配置；第三，在市场经济条件下，以经济建设为中心是企业的事、社会的事、老百姓的事，政府应为经济建设创造环境、提供保障，鼓励更多的非政府主体投入到经济建设中。

改革开放之初，在市场主体尚未形成的前提下，政府直接充当经济建设和投资的主体有一定的必然性，但是，经过28年的改革开放，在各类市场主体初步形成的条件下，政府再继续充当投资的主体、建设的主体，就会产生一系列的扭曲行为，并由此引发各类矛盾和问题。从目前的情况来看，政府主导型的经济增长方式已难以为继，非改不可。因此，政府既要有效地发挥在经济发展中的作用，又要逐步改变政府主导的经济增长方式，很重要的是要准确把握政府在市场经济条件下的主要经济职能。我认为，政府的主要经济职能是经济性公共服务，其主要目标是要为市场主体提供经济性公共服务，创造良好的市场发展环境。

概括地说，政府的经济性公共服务职能主要有五项：一是科学的中长期规划。总体看来，我国的中长期发展规划远远滞后于经济社会发展的实际需求。因为政府把主要精力放到项目投资和具体的城市经营上，而不是着眼于未来发展。目前我国经济发展中出现的矛盾和问题，与科学的发展规划和有效的宏观经济政策不到位直接相关；二是市场秩序维护、市场监管；三是准确的经济信息；四是有效的经济政策和宏观调控；五是重要的基础设施建设。

因此，在发展不平衡、环境资源约束矛盾日益突出的情况下，实现可持续发展，最根本的问题是改变政府主导型的经济增长方式，以使政府有效地履行经济性公共服务职能。这样，经济增长方式的转变才会有重要的体制机制基础。

二、我国公共需求的变化与政府转型

我国面临的第二个突出矛盾，就是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品严重短缺的矛盾。尤其是人均GDP达到1000美元以后，在由生存型社会向发展型社会转变的过程中，这一矛盾日益凸显，并已成为政府改革、政府建设最大的现实压力和客观需求。

1.全社会公共需求呈现全面快速增长的趋势

(1)公共需求的主体不断扩大。一是城市中低收入群体，在公共医疗、义务教育、就业、社会保障等方面的公共需求迅速增加，并日益强烈；二是农村潜在的公共需求已开始成为现实的需求，尤其是在医疗、义务教育、养老保险等方面的需求逐步凸显。

(2)公共需求的结构开始发生变化。最近几年，在我国社会总需求中，大家对住房、医疗、教育、社会保障、公共安全等方面的需求，所占比重越来越大。

(3)公共需求的数量正在不断增长，层次在不断提高。为什么公共需求在最近几年发生如此大的变化呢？一是人均GDP从1000美元向3000美元的过渡阶段，是由生存型社会向发展型社会转变的阶段。公共需求的全面、快速增长，反映了我国由初步小康向全面小康转变的客观规律。二是公共需求全面快速增长，在一定程度上反映了28年经济快速增长的同时，社会发展严重滞后。经济发展与社会发展的严重不平衡，限制了公共需求的供给，使得公共需求问题在近两年快速显现出来。

2.提供基本而有保障的公共产品已成为政府转型的主要任务

(1)促进就业和再就业。我国劳动力的供给在不断增多，而吸纳劳动力的能力有所下降。因此，中央一再提出，千方百计扩大就业与再就业应该成为政府公共服务的主要任务之一。

(2)义务教育。目前，义务教育问题已成为我国需要尽快解决的大问题。为此，中央政府下决心在近几年内全面解决义务教育问题。

(3)公共医疗。我国在公共医疗方面的矛盾和问题越来越突出。作为发展中的大国，解决公共医疗体制带有相当大的复杂性。我国公立医院的转型严重不到位，被市场化侵蚀所造成的各种扭曲行为、腐败行为时有发生。目前，我国的医疗体制改革，主要问题在于政府责任的缺失，使得医疗体制改革与市场化进程、公共需求变化不相适应。

(4)社会保障。世界银行*年秋季季报指出，中国第三季度经济增长率保持9.4%的高水平，但个人消费和政府消费增长速度不会超过GDP的增长速度。对大多数家庭来说，住房、子女教育、医疗已成为家庭负担中最主要的部分，占据了他们收入的大部分。我国目前有80%左右的劳动者没有基本养老保险，85%以上的城乡居民没有基本医疗保障，城乡困难群体没有制度化的社会救助，1.4亿老年人和6000多万残疾人以及亿万妇女儿童缺乏必要的社会福利28。

(5)公共安全。生产、卫生和食品等公共安全越来越成为广大社会成员的基本公共需求。生产安全的问题已逐步引起全社会的高度关注。现实生活中各种伪劣商品充斥市场，老百姓对劣质肉、毒米、毒面、变质牛奶和奶粉等问题深恶痛绝，食品安全已经成为一个很突出的社会问题。从SARS危机到这次的禽流感，公共卫生安全问题，已成为广大老百姓、尤其是农村人口生活中越来越突出的一个问题。

也就是说，就业与再就业、医疗、教育、社会保障、公共安全方面的需求，已成为全社会成员越来越重要的基本公共需求，并且，已成为我国由生存型社会向发展型社会转变过程中政府应当履行的基本职责，由此也成为政府转型面临的主要任务。如果能解决好这个问题，一是会对扩大内需产生积极作用。我国的储蓄率为什么长期居高不下呢？因为老百姓要为自己的养老保险、为子女的教育等问题考虑。如果义务教育问题、养老保险问题能解决的比较好、能让老百姓放心，那储蓄率就会降下来，内需也就可能会随之提高。二是对提高我国的教育水平有着重要作用。在教育水平得不到提高的情况下，要想发展创新型国家是很困难的。我认为，基本公共产品的供给，是缩小收入分配差距和贫富差距的重要因素。“十一五”期间，如果在基本公共产品供给方面能基本到位，则能有效缓解逐步拉大的贫富差距。

3.适应公共需求变化，要强化政府的公共服务职能

从社会矛盾的变化来看，在加快完善市场经济体制的过程中，还需要加快建立社会主义公共服务体制。公共服务的主体是政府，政府要发挥主导作用：一是要提供基本的公共产品；二是政府购买公共服务；三是要适当引入竞争机制。因此，应当把建立公共服务体制作为“十一五”时期政府转型的重点。

第一，要建立中央、地方的公共服务分工体制。我国自1993年实行分税制以来，中央与地方的经济关系基本没有实质性的改变，在财力向上集中的同时，职能和责任并未相应调整。目前，中央与地方的经济关系有诸多问题亟待解决。只有建立严格的各级政府的公共服务分工体制，才能建立中央对地方严格的公共服务问责制。

第二，要加快建立公共财政体制。一是要明显提高财政支出中公共服务支出的比重；二是要建立规范的转移支付制度，促进地区间公共支出的基本均等化；三是要逐步实现财政预算和管理的透明化、制度化。

第三，在建立城乡统一的公共服务制度方面有重要突破。我国已实现了城乡税制的统一，这是一个历史性的突破。展望“十一五”，如果我们能够在建立城乡统一的公共服务制度方面有实质性进展，将对建设社会主义新农村起到重大作用。

三、“十一五”时期的改革攻坚与政府转型

中共十六届五中全会明确提出，着力推进行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。“十一五”规划和*年的政府工作报告又明确把行政管理体制改革作为“十一五”改革的四大重点之一。为什么要把行政管理体制改革作为改革攻坚的重点？

第一，现阶段，我国改革在某些方面的不到位与政府转型滞后直接相关。政府转型不到位，那么要素市场化改革、国有企业改革、金融改革、垄断行业改革等等，是很难到位的。

第二，改革在具体实践中的走形变样，同政府转型直接相关。最近几年，老百姓对改革不满是有原因的。这不是改革本身有问题，而是改革在实际进行中出现了扭曲。针对改革实践中的走形变样，需要建立高层次的改革协调机构。在目前部门利益比较突出的情况下，不应把改革的具体任务分到各部门。应强化部门的改革责任，实行中央对改革的统一领导和协调，统筹某些重大改革。

第三，某些深层次的改革难以推进，也同政府转型相联系。比如说投资体制改革。*年国务院公布的投资体制改革方案很好，但现在各方面对投资体制改革不满意。为什么？因为改革在实际过程中很不到位。

第四，积极稳妥地推进社会体制改革和政治体制改革，也必须以政府转型为重点。