党代表任期制蕴含的制度空间

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中国共产党第十七次全国代表大会提出实行党代表任期制，并写入党章。这是党的建设中的大事，也是中国政治生活中的大事。当然，建立与健全这一制度，还需要做大量工作。笔者以为，党代表任期制最具意义的地方，在于这一制度背后所蕴含的推动党内民主的系列制度设计。

一、党代表任期制的含义与历史合理性

党代表任期制是指党的各级代表大会的代表，在同级本届代表大会期间，其代表资格始终有效（被罢免、撤换者例外），始终可以党代表身份从事“法定”（党内制度规定）的相关活动。任期的时间，与同级党代表大会的届期是一致的。

党代表活动的主要平台是党代会，因此，党代表常任制又往往与党代会常任制联系在一起。但二者毕竟不是同一概念，党代会常任制本质上是党内权力结构问题，二者有密切联系也有区别。

党代表是否实行任期制，在各个国家并不一致。在中国的特定历史条件下，党代表任期制有一定的积极意义。一是中国共产党是一个具有七千三百多万党员的大党，相当于世界上一个人口中等规模的国家，其内部事务的管理，就其难度和复杂性而言，不亚于一个国家。在这种背景下，很多党内事务由全体党员直接参与是不现实的，只能通过代表参与。二是党长期执政，是政治体制中的领导核心，各级决策层绝大多数是共产党员，如何监督领导层对权力的运作，是社会的责任，也是执政党本身的责任，由党代表通过代表大会发挥其监督职责，是对权力监督的多种途径之一。三是党员是党内的权利主体，也是党内权力的授予者。党代表是党员直接委托、授权的第一层次的被委托者，代表的是广大党员的意志。由代表大会选出的党的委员会，是党的第二层次的被委托者，常委会及书记由委员会选举产生，是第三层次的被委托者。由此可以看出，各级党的代表大会在理论上应是党内的最高领导机构。但在过往的中国政治生活中，党代表大会只是在大会召开时起到讨论报告、选举领导机构的作用，大会闭会后便无声息，一般是常委会作为领导机构呈现在公众视野中。代表大会作为领导机构的作用体现不出来，党员的主体地位也表现不出来。因此，实行党代表任期制，在一定程度上有助于改善这种局面。

党代表任期制是在基层实践中涌现出的事物，是伴随着党内民主的发展，伴随着中国现代化进程的发展而出现的。其实，早在*年八大召开时，就确定实行党代会常任制，八大二次会议是到目前为止党的历史上惟一一次全国党代会的常任制会议。但是，在随后的历史中，党内民主生活不正常，导致“”这种全局性错误发生时，党内不能有效地阻止这种错误。这些教训给人们留下了太多的沉思。党内民主如何制度化法制化，就成为重要的历史课题。*年党的十三大确定了把党内民主作为中国政治体制改革的切入点的大思路，从*年开始，党内在基层进行试点。在将近二十年的过程中，试点单位有的坚持至今，有的中途退出试点行列。但也不断有其他基层组织自愿进行试点。在企业中，也有自发地试行党代会常任制试点的。既是党代会常任制，在会议期间党代表可以发挥作用，但闭会期间代表们如何活动？应该发挥什么作用？各地在实践中逐渐形成了不完全相同、又有相通之处的做法，即党代表任期制。这既是对代表的激励，也是对代表行为的规范。可以说，这是在党的发展民主的既定方针下，各地基层组织的创造性发展。没有改革开放以来的大环境，党代表任期制是不可能出台的。

二、党代表任期制需要制度环境的支撑

党代表任期制能否达到制度设计的预期效果，取决于与此相关的制度是否健全。在系列制度中，下述内容是不可缺少的：

党代表职责规定。这是最基本的制度。党代表的职责究竟有哪些？这是一个值得探讨的问题，因为，它既关系到党代表的行为导向，也关系到代表大会的作用。党代表在开会期间的工作，在闭会期间的工作，等等，均需有规定。

党代表基本权利与义务。其基本权利，包含有在代表大会上的选举权与被选举权、对重大问题的讨论与决策、对委员会和委员的质询、罢免等权利。这些权利不应是虚化的、原则的，而应是实实在在的权利，有具体条例规定的权利。对其义务也应有明确的规定。

党代表执行职务保障。党代表来自不同单位，社会职业、社会身份各不相同，各自执行职务的条件并不一样，党组织如何创造条件让他们执行职务，同样是一个重要问题。一些试点单位把党代表组成代表团，定期视察、讨论，汇报工作，是多种形式之一。

党代表与选举人、选举单位的关系。即党代表与其委托者之间的关系，应是明确的授权关系，因此，向选举人负责是理所当然的。由此衍生出系列问题：党代表如何联系选举人？如何与选举人沟通？党代表提出的议案是不是反映了选举人的意志？当然，党代表与选举人联系方式是多种多样的，任何规定都不可能穷尽其具体方式，但至少应有大致的规定，即基本的规定，否则，代表当选之后，也可能会脱离群众，反映不出群众的意志。此外，选举人对党代表发挥作用不满意时，在其任期未满时能否罢免、撤换？如果罢免、撤换又如何启动程序？等等。这方面的制度健全，才能使党代表向选举人负责，党员才能具有实实在在的“主体地位”。

党代表与委员会的关系。党代表与委员会的关系同样是授权关系，既包含了对委员会的支持，是委员会作为领导机构合法性的来源，也包含了对委员会的监督。那么，从理论上讲，党代表应该有权利和权力质询委员会工作，罢免、弹劾委员会委员，或者要求更换委员会本身。这仅仅是理论上的推论，是由授权关系决定的。但是，在实践中并非如此，即使在某些试点单位，也很难做到这点。这里面既有制度的原因，也有观念的原因。这些问题如果不予以重视，那么党代表对委员会的关系就不是全面的关系，其监督制约作用就不能充分体现出来。

三、几个需要进一步探讨的问题

与党代表制度相关联，有几个属于观念性的问题要有所突破，有新的认识，才能有完善的党代表任期制。

一是党代表在讨论重大问题时的表态、选举中的投票，究竟是反映个人意志还是反映选举人的意志？从道理上讲应该是反映选举人的意志，但在现实中党代表是不是反映了选举人的意志很难度量，很多情况下（尤其是在选举领导机构成员问题上）反映的是上级组织的意图。笔者以为，党代表在党外讨论重大问题、投票选举中可以忠实反映组织意图，维系组织的整体形象，确保党的路线、方针、政策实现，但在党内，党代表应确立反映选举人、委托者意志的观念，没有这一观念，党代表就谈不上“代表性”了，他所代表的仅仅是个人而非委托者。

二是如何看待联名与“串联”？党代表提出议案、罢免、弹劾，都需要有联名签署，十七大还规定改进候选人提名方式，可以群众联名提名和党组织推荐相结合。而联名必然有“串联”，没有一定的“串联”是不可能联名的。党历来是反对“串联”的，视其为小组织活动。那么，如何区分正常的党员群众联名提名候选人、联名提出议案（包括罢免弹劾之类议案）与非正常的“串联”提出议案？区分的标准是什么？都需要有相应的解释，否则，一些联名提案就有可能被视为“串联”、小组织活动而无法进入程序，党代表的一些基本权利也无法兑现。

三是党代表作用的发挥，取决于全党民主的发育程度。只有在党内民主真正有较大发展，选举制度、民主决策科学决策制度比较健全的情况下，党代表任期制才能取得较好效果。反之，缺少整体制度环境的支撑，党代表任期制的作用就难以充分体现。