民主化进程对党的村级组织建设的影响与对策

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一、前言

农村基层民主政治建设是一项顺应时代、合乎民心、立意深远的政治工程。*年2月，全国出现了第一个由农民选举产生的村民委员会——广西宜州市屏南乡果作村民委员会。1981年党的十二届三中全会决定发展基层民主建设，*年宪法对村民自治体制作了规定，*年颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行），*年上升为正式法，我国农村基层管理体制发生重大变革。*年召开"莱西会议"，进一步总结了以党支部为核心的村级组织配套建设经验。*年10月党的十五大召开，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等四个民主首次写进了党的代表大会报告。从上述过程来看，农村基层民主政治建设作为一个有机整体，一个相辅相成的系统，在实践中得到不断深入，已经成为党在农村工作中的一项基本政策，成为农村改革二十年来重大成果之一。但是，推进农村基层民主化进程是一项系统工程，有其艰巨性、长期性和复杂性，不可能一蹴而就，需要有一个漫长的过程，同时在推进过程中也会对基层组织建设产生能动作用，需要各级党组织进一步加以积极研究、探索、实践和解决。

二、民主化进程对党的基层组织建设的冲击和影响

民主化进程的不断推进，特别是“村民自治”后基层民主环境的变化，对党的基层组织建设带来了深刻而长远的影响。

1、对基层党组织的领导核心地位和权威性产生冲击。目前，村级组织中，党支部的领导核心作用发挥不明显，村委会管理村级事务不规范，党支部与村委会关系没理顺，部分干部群众中对于“以党支部为核心”和“村民自治”两者之间关系存在模糊认识等问题，影响着农村经济的发展和社会稳定。村级组织之间的矛盾冲突，使村党组织的领导核心地位面临挑战。

2、对基层党组织的党内民主形成“倒逼”。近年来，以村委会民主选举为代表的“村民自治”，无论在法律的保障、程序的严密、制度的规范、覆盖的层面等各方面都取得了进一步的发展和完善。相对来说，党内民主在竞争性、开放度、党务公开程度等方面都有落后的趋势，既影响农村基层民主政治建设的进程和质量，也对党组织的自身地位产生负面影响。农村实施《村民委员会组织法》以来，村党组织与村委会之间的矛盾冲突随着村委会选举中民主力度的不断加大而呈现不断激化的态势。

3、对基层党组织的领导方式产生变革。以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，彻底改变了农村基层的经济和社会利益关系，传统的经营方式和分配制度的变化，决定了党的领导方式、工作内容和形式都要适应变化了的经济体制，并找到新的农村工作的方法、手段和依托。现在农村干部与村民，不再只是指挥与服从的关系，而变成为民主、协商、互动的关系。靠行政手段压人，用简单粗暴工作方法解决问题的时代已经过去。必须改变传统的领导方式和工作方法，以民主的理念、民主的方法开展工作，积极探索与新形势相适应的合理、合法、有效的方式方法，在领导方式、工作方法上实现转变。

4、对保持基层党组织和党员的先进性提出更高要求。一是党组织缺乏自身过硬、致富有方、基础扎实的领导班子。如果不重视把能带领群众致富的优秀分子推选进党组织领导班子，党组织的地位必将进一步受到影响。二是党员队伍建设不适应时代的要求。年龄老化、文化偏低、作用不明显等因素影响了党组织的整体形象。三是党内存在的作风问题和廉政建设问题也疏远了党群、干群关系，在群众中产生了负面影响。

三、原因分析

1、党支部与村委会的关系不顺。理论层面，从中央到地方，均十分强调党支部的领导核心地位，明确了党在基层组织中的领导核心作用，主要体现在对农村的政治领导、思想领导和组织领导上。但是实践层面上，没有对如何实现领导上作出具体规定，没有对领导权、决策权、实施权的范围、形式等作出明确界定。

2、农村党员总体素质较低。主要表现在文化层次较低、思想观念滞后、接受新事物能力偏弱等方面。据统计，我市13360名农村党员中，60岁以上的党员4157名，占了31%，35岁以下的党员1512名，仅占11%；小学及以下文化程度的党员5205名，占39%，大专及以上的仅96名，不到1%。354个行政村党组织班子成员高中以上文化程度的比例不到30%，大专以上文化程度的不到2%。年纪轻、文化高、双带能力强的经营型、管理型干部所占比重较小。能够驾驭市场经济，具有把握发展机遇的眼光和能力，具有带领群众致富和发展壮大集体经济本领的党员干部比例不高。

3、权利主体民主意识不强。作为党内民主的主体和实践者，由于受农村历史、政治、经济、文化、社会等各种因素的制约和影响，农村党员的民主理念尚不成熟。存在人情私交等非理性因素影响民主结果等现象。也存在思想上的误区，为民主而“民主”，或者把民主作为一种工具，仅仅追求形式上的民主。同时，随着农村基层民主化进程的推进，也存在个别基层干部因为既得利益造成风险而产生抵触情绪。

4、民主制度不够健全完善。在基层民主化推进过程中，各地探索和实践了不少好的制度，但总体上来说，尚处于完善和总结阶段，没有形成一个统一、规范的制度体系。主要表现为：一是缺乏配套制度。如对于村委会民主选举中违规行为处罚依据不足等。二是制度设计不严密，规定不具体，缺乏操作性。如村委会主任的罢免程序过于繁琐苛刻，缺乏实际意义等方面。三是制度执行不规范。如存在实施不平衡，程序欠到位，监督缺力度等现象。

5、基层党组织领导能力偏弱。一是部分农村经济发展缓慢，村庄面貌多年未变，党组织缺乏发展经济和领导致富能力。二是部分农村受宗族宗派势力影响严重。三是领导方式墨守成规，与当前社会经济发展不相适应。

四、牢牢把握基层民主化进程的方向，切实加强以党支部为核心的基层组织建设推进民主化进程，不仅是党领导和支持人民当家作主本质内涵的体现，也是党始终不渝的奋斗目标。我国当前的基本国情、农村基层现状、党的性质地位和民主建设的性质特点等条件，决定了只有在党的领导下，不断坚持科学发展，扩大党内民主，加强基层党组织建设。才能真正维护和实现人民群众的根本利益，才能积极稳妥务实地不断推动和深化民主化进程。

（一）必须坚持党的领导不动摇，确保民主化进程始终保持正确的政治方向。党的十六大报告指出，“党的领导、人民当家作主和依法治国”三者有机统一是发展社会主义民主政治的最根本要求和保障。推进基层民主化进程，最关键的就是要坚持党的领导，就是要充分发挥农村基层党组织的领导核心作用。

一是党要管党。发挥农村基层党组织的领导核心作用，离不开上级党委和政府的支持，上级党委要切实负起责任，强化“党要管党”意识，增强政治敏锐性。要遵循党规国法，贴紧农村实际，健全规章制度，使农村基层党组织建设找准形式和途径，履行好职责。要树立先进典型，以点带面，推动整体水平的提高。要及时研究解决村民自治中出现的新情况、新问题，提出针对性措施，使民主沿着正确的道路前进。要严肃查处民主建设过程中的非法行为，对否定和动摇农村基层党组织领导核心地位的言行，要旗帜鲜明地反对和纠正。

二是加强对村委会的领导。村党支部特别是村支书要摆正位置，学会站在全局的高度把方向、揽大事、抓重点，对于事务性的工作和问题应学会超脱，努力做到对村委会的事务“领导不包揽、引导不干预、监督不越位”。要从政治上保证村民委员会必须在党的路线、方针、政策的指引下，在国家法律、法规规定的范围内开展工作。要开展社会主义理想、道德、科学文化和民主法制教育，用社会主义思想占领农村阵地，教育引导广大党员和群众，正确对待和处理国家、集体和个人三者之间的利益关系。要在方向性、政策性、全局性的重大问题和重要环节上加强领导，建立健全村委会向村党支部报告工作制度，用制度形式把村委会纳入党支部的领导之下，规范村委会依法自治，实现领导机制和运行机制的有机结合。

三是转变领导方式。思想上要从“为民作主”向“让民作主”转变，决策上要从少数人说了算向集体决策转变，方法上要从强制命令向引导、说服、提供服务转变。党组织要善于提出建议，在统一村委会、社委会等村级组织思想的基础上，再提交村民(代表)会议讨论，取得村民(代表)会议的认定，得到大多数村民的理解和支持，真正把党的正确主张化作群众的自觉行动。对村民会议决定的事项要坚决予以支持，号召党员带头执行，同时做好群众的思想政治工作。并切实监督和支持村委会依法行使职权，把村里的事情办好，使党支部威信和领导作用的发挥，建立在村民群众真心实意拥护的基础之上。

四是坚持党管干部原则。村党组织领导成员的分工，由村党组织根据工作需要和班子成员的素质状况确定，村民委员会成员的分工，在征求村党组织意见的基础上决定，村办企业负责人和其他工作人员的安排使用，在广泛征求意见的基础上，由村党组织会议集体讨论研究决定。积极提倡村两委班子成员交叉任职，减少村干部职数。提倡村党组织书记参加村委会主任的选举，通过民主选举担任村委会主任；提倡把村党组织领导班子成员按法定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举成为村党组织领导班子成员。

（二）必须坚持科学发展不动摇，切实保障民主化进程必要的物质基础。发展壮大农村经济是广大群众的迫切希望，是巩固农村基层政权的物质基础。为此，村党组织要顺应民心，从实际资源优势出发，不断壮大村级集体经济收入，增强党组织的经济调控力。拓宽致富渠道，带领农民奔小康，在农民得实惠的同时，增强党组织的凝聚力和号召力，以此促进农村经济和社会的全面发展。

一是走现代农业的路子。顺应农业市场化流通、产业化经营的趋势，以市场为导向，调整和优化农业结构，以优良品种推广为重点，广泛运用先进实用技术，努力提高农业经济效益，因地制宜发展优质高效的种养植基地，形成一批有特色的专业村。根据实际，成立相应的农业专业技术协会，加强信息提供与技术指导，走品牌经营之路，在带动千家万户农产品商品生产的同时，促进村级集体经济的发展。

二是走管理固财的路子。对各种经营性资产要在明晰产权、进行产权登记的基础上认真进行清理整顿，针对不同的资产形态制定增值规划，落实责任，严格管理。建立健全定期报帐制、记帐制、会计聘任制等村级财务管理制度。村主要经济行为要及时向群众公开，定期审计，接受监督，抑制侵害集体利益行为，确保集体资产不流失。

三是走资源开发的路子。充分利用现有资源，切实搞好山林资源、海涂资源、旅游资源的开发。要看准优势项目，采取控股、参股等形式，集体投资和个人投资相结合，集体经营和个人承包经营相结合，盘活各种经营性集体资产，发展新的村级集体控股或参股企业，促进集体资产稳步增值。

（三）必须坚持大局观念不动摇，积极稳妥务实地推进民主化进程。巩固党的执政地位和社会发展稳定大局是任何工作的出发点和落脚点，更是大局和全局，偏离了这个方向，就会在实践中铸成大错。因此，推进农村基层民主政治建设的速度和力度必须与经济社会发展的水平、群众民主素质相适应，既不能超前，更不能滞后。要正视、重视、及时研究解决产生的矛盾和问题，保证民主化进程健康有序发展。

一是必须与社会发展相结合。民主政治建设的进程是与生产力发展水平相适应的，我们不可能超越现实的生产力水平来谈政治文明。所以社会越发展，民主机制越完善，民主化进程就越快。因此，村党组织要带头解放思想，以新思路、新举措带动工作开展，积极提高群众组织化程度，激发群众民主参与的热情，增强群众参与民主政治的主观能动性，才能更加促进民主政治社会的全面进步。

二是必须与社会的安定团结、长期稳定相结合。稳定是改革和发展的前提，更关系到推进基层民主政治建设的进程。没有稳定，就什么事情也干不成。农村的基层民主政治建设毕竟还处于一种初级阶段，在改革发展中，还存在着这样或那样的问题，还有很多影响和制约农村民主政治建设的不稳定因素，必须正确处理好行政村撤并、村改居、土地征用等工作矛盾，协调好党群、干群关系，解决好群众关心的热点问题，切实把民主化推进的力度、速度和群众可承受的程度统一起来。

三是必须与提高农民的综合素质相结合。中国长达两千多年的封建统治，导致我国社会缺乏良好的民主传统、民主习惯和民主意识。发展农村民主政治，让农民当家作主，需要农民具备相应的民主观念、政治知识等。因此，要把提高农民素质作为推进民主化进程的有效手段和途径来抓。加大农村教育投入，努力提高农民群众的文化素养，提高他们的知识水平和对民主的认识能力。充分利用各种宣传工具，大力宣传"三个代表"重要思想、党的十六大关于民主法制建设的精神、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《村委会组织法》和有关法律、法规政策，把思想统一到如何贯彻落实法律、法规和政策上来。既要强调加强党支部为核心的政治性，又要强调村民依法自治的重要性，确保依法办事和实行民主、法制的统一，不能随心所欲、任意妄为。切实清除封建残余的影响，提高理性民主观念，养成良好的民主行为习惯，使广大农民群众在民主实践中逐渐成熟起来，努力塑造一个独立思考的、敢于负责的农民群体，保障民主化进程不断发展。

（四）必须坚持扩大党内民主不动摇，积极以党内民主引领民主化进程。党内民主是民主化的先导，通过党内民主推动人民民主的发展，更容易避免风险和失误。从基层党组织开始，积极发展、逐步扩大党内民主，有利于发挥党在民主化进程中的示范带动作用，有利于健康、有序推进民主化进程。

一是尊重选举权，探索完善“公推直选”党内民主选举新机制。民主选举是民主化进程的基础与核心，大力推进民主选举制度的创新，是民主政治建设的重中之重。要深入贯彻十六届五中全会精神，按照《党章》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定，积极推行“公推直选”选举方式，进一步加强党内选举民主。采取群众评议推荐办法，由广大党员、村民代表通过民主测评形式，对党员的现实表现和民意基础进行监督和考评。采取党内直接选举办法，在党员、群众共同推荐的基础上，确定党组织书记（领导班子）候选人，并由党员直接选举产生党组织书记，充分保障党员权利，确保党员“选举权”落到实处。健全选举监督制度，由党员代表、村干部和上级党委代表三方组成党内选举监督小组，对选举进行全过程、全方位的监督，努力形成公开、公平、公正、择优的选拔任用机制。

二是尊重知情权，建立健全“党员议事”党内民主决策机制。建立健全党内组织生活制度是加强农村基层组织建设的根本所在。要规范和完善以民主集中制为核心的各项规章制度，包括定期召开党员大会制度，民主评议党员制度，党员议事会制度等。要坚持集体领导与个人分工负责相结合的原则，认真执行《中国共产党员权利保障条例》，保证党员参与党内事务管理的民主权利，努力探索适合农村党组织开展党内活动的新途径。凡属党组织工作中的重大问题都应组织广大党员讨论，要根据少数服从多数原则进行表决。村支书作为一把手要带头发扬民主，确立集体领导意识，坚决克服“一言堂”的倾向，要认真对待班子成员的不同意见甚至相反意见。村支委成员要敢于大胆发表自己的独立见解。从而拓宽党内民主渠道，实现决策民主化。

三是尊重评议权，建立健全“两票制”党内民主评议机制。一是加强党员的全程管理。进一步完善党员发展工作机制，发展党员要坚持“推优制”、“预审制”、“公示制”、“上级党委派专人列席发展党员支部大会制”、“责任追究制”、“长期不发展党员预警制”等六项制度，严把入口关，确保新党员的质量。畅通出口关，采取“两票制”等办法，严肃处置不合格党员，确保党员队伍的“吐故纳新”，保持党员队伍的先进性、纯洁性。二是实行民主评议村干部的工作制度。要搞好一年一度的村干部述职报告、民主测评和不称职干部的处置工作，使村干部自觉地置身于党员、村民的监督之下。

四是尊重监督权，建立健全“党务公开”民主公开机制。对除涉及党的机密不宜公开和党员持较大异议暂缓公开外，所有公务向群众公开，接受监督，增强党组织工作透明度。党务公开的主要内容包括党组织设置和支委分工、党组织年度工作目标和实现情况、党组织开展活动情况、党员党费缴纳情况、党员参加组织生活情况、党员民主评议情况、党员发展公示、村级后备干部培养、以及党组织认为需要公开的其他内容。进一步明确党务公开的程序，建立相关的配套制度，使党务公开工作的规范化、制度化、经常化。通过党务公开，将党内事务真正置于广大党员群众的监督之下，实现党内民主与群众民主的双向互动。

（五）必须坚持不断加强党的自身建设不动摇，积极提高驾驭民主化进程的能力。加快农村的进步和发展，不断推进民主化进程，关键在农村基层党组织。只有把农村基层党组织建设成为坚强有力的战斗堡垒，确保党组织和党员时刻保持先进性，才能领导和凝聚其他村级组织和全体村民，共同推进。

一是要加强学习，提高党员整体素质。关键在于教育引导农村基层干部转变思想观念，掌握科学知识和市场经济知识，学会运用科技示范方法，学会组织提供系列服务，积极推动农村经济发展、农民增收。同时切实加强农村精神文明建设，积极推进农村基层社会政治建设。要多形式、多渠道、多层次加强学习，坚持集中学习和分散学习相结合，学历教育和非学历教育相结合，提高农村基层党员干部的政治素质和致富本领。在学习内容上，要突出针对性，除学习党的十六大精神、邓小平理论和“三个代表”重要思想外，还要研究如何搞好支柱产业建设、农业产业化发展等。学习形式上，要充分运用农村党员干部现代远程教育网络优势，按照“缺什么补什么”的原则，科学设置培训内容，积极推行“菜单式”培训模式，提高农村干部参学自觉性。采用适合农村特点的形式，增强教育培训的针对性，引入“学时制”、“学分制”管理模式，对干部参学情况进行考核评估，增强教育培训的有效性，真正使干部受教育，群众得实惠。

二是要加快党员发展步伐，壮大党员队伍。我们要认真贯彻发展党员“十六字”方针，坚持标准，严格程序，努力扩大发展党员工作中的民主。进一步加强党员联系进步群众制度，关心他们的思想、工作和生活，教育引导他们积极向党组织靠拢。坚持推优制、双向考察制、公示制、票决制、责任追究制等有效办法，加大发展党员工作力度，既保证党员发展数量，更保证新党员质量。特别是要做好党员比例相对较低，党员作用发挥不明显，党建工作亟待加强的党建工作薄弱村的发展党员工作。

三是要加强村级后备干部队伍建设，增强发展后劲。推行“公推群议”，大力实施“希望接力工程”，通过民主推荐、集体研究、考察公示、备案建档等程序，选拔建立由种养殖能手、企业生产经营骨干、经商办企业能人等农村优秀青年组成的后备干部队伍。建立跟踪培养制度，在实践经验和知识学历等方面，有针对性地进行重点培养。采取选派担任村主要干部助理、到企业或机关挂职、组织参加中心工作、进高校深造等途径，丰富后备干部工作经验，提高后备干部综合素质，使后备干部逐步具备担任村级班子成员的能力素质和群众基础。完善村级后备干部的档案管理，加强对后备干部的监督考察，真正形成能者上、庸者下的后备干部使用机制。

四是要争优创强，发挥先锋模范作用。在新的历史条件下，农村党员的先锋模范作用体现在努力实践“三个代表”，带头贯彻执行党在农村的各项方针、政策，带领群众共同致富，推动农村两个文明建设上。村党组织要以“先锋工程”为载体，积极创建“五好”先进村党支部，要积极组织党员开展“一区三定双争”(设党员责任区，定岗位、定职责、定目标，争做时代先锋、争当优秀党员)，使党员发挥先锋模范作用有明确的方向和学习的榜样。同时，建立长效工作机制，切实提高农村基层党建工作的整体水平。

五是要结合保持共产党员先进性教育活动，把农村基层组织建设推上一个新台阶。今年末，农村基层党组织将开展第三批次的保持共产党员先进性教育活动，本次教育活动从中央到地方，各级领导都非常重视，教育活动的目标要求非常明确，就是要“提高党员素质，加强基层组织，服务人民群众，促进各项工作”。各村党组织要抓住这一有利契机，按照上级党组织的统一安排，结合本村实际，采取有力的措施，坚持正面教育、自我教育为主，坚持边学边查边改，切实解决党员队伍中存在的突出问题。坚持把学习实践“三个代表”重要思想与农村改革发展稳定的实际结合起来，按照把基层组织建设成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者的要求，进一步加强党的基层组织建设。

（六）必须坚持制度建设不动摇，积极提高民主化进程规范运作的水平。制度建设与创新是民主化进程的基础工作，以制度形式把民主的内容、范围、方式加以规范和固定，持之以恒抓好落实，系统推进，全面落实“四个民主”基本权利。

一是规范完善重大事务公决制。凡涉及村经济和社会发展规划及年度计划、村庄建设规划；村民自治章程和村规民约的修订；村集体经济项目的立项、承包方案，集体经济大额资金使用等重大事项，必须经村民代表会议或党员、干部、村民代表联席会议等形式讨论决定。其中对重大村务的公决，村民会议必须有50%以上的村民或2/3以上的户代表参加；村民代表会议和党员、村干部、村民代表会议必须有2/3以上的人员参加；实行“票决制”和“一事一决”制度，必须有实到人数50%以上同意公决事项方算通过。

二是规范完善村级事务听证制。每年召开一次村级民主听证会，通报村“两委会”工作情况，答复解释党员、村民提出的问题，论证村经济和社会发展的思路。同时规定凡较大村级事务、公益事业建设的实施情况、财务收支情况、10名以上村民联名提出的有关事项，必须及时进行民主听证。凡是未经听证、公决的建设项目，镇（街道）一律不立项、不审批、不补助，会计不得入帐。

三是规范完善村级财务公示制。进一步规范村级财务支出联审联签制度，在1月20日、7月20日两次法定公开基础上，每月一次在村务公开栏上公示当月村级集体资金收支出纳明细账以及村民集中反映要求公开的村级财务，规定当月零收支也要进行公示。同时，建立村民民主理财小组，健全村级会计委托制度，严格村级财务管理。

四是建立健全村干部工作报告评议制。由村党支部书记、村主任分别代表村两委会班子，向党员和村民代表每半年报告一次工作，接受党员群众评议。评议结果不满意率在20%以上，或者不满意率和基本满意率相加在30%以上的作出限期整改或组织整顿处理，村委会成员按《村民委员会组织法》办理。

根据当前工作实际，我们建议上级党委和立法部门加快修订完善《农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》，进一步明确村党支部、村委会和村经济合作社三者的权力关系，明确它们的职责、权力范围。通过法律来体现、保障村党支部的领导核心地位，进一步制订和完善相关政策制度，强化农村党组织在基层民主政治建设中的领导核心地位。