发挥各类社会组织在促进社会和谐中的作用

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党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性、指导思想和目标任务，作了深刻论述，并从各主要方面对加强和谐社会建设作了全面部署。完善社会管理，保持社会安定有序，是其中一个重要方面。这里，就发挥各类社会组织在促进社会和谐中的作用问题，谈几点学习体会。

一、健全社会组织是改革开放和建设和谐社会的客观要求

根据我国民法通则的规定，在我国，作为法人即具有民事权利能力和民事行为能力、依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。其中事业单位法人，包括学校、医院、科研、文化、艺术、体育机构等；社会团体法人，包括协会、商会、学会、研究会、基金会等。1998年政府机构改革中将社会团体和民办非企业单位、基金会等社会组织，归民政部门民间组织管理机构管理，称为民间组织。充分发挥各类社会组织在构建社会主义和谐社会中的作用，要推进事业单位的改革和发展，同时要发展和规范民间组织。本文论述主要涉及民间组织的发展和管理问题。

民间组织一般是指由民间设立的从事社会公益和互益活动的非营利组织。发达国家的经验表明，民间非营利组织，在经济社会生活中有重要作用。国外对民间非营利组织，有不同的称谓，如“非政府组织”、“民间组织”、“公民社会组织”、“第三部门”等等。从历史上看，行业性社团、慈善机构等民间组织早已有之，在各国工商业发展史上发挥过重要作用。最近几十年来，民间组织在西方国家得到了迅速发展，主要是适应市场经济发展和公共管理模式变革的需要。民间组织不同于企业，具有非营利性和公益性，又不同于政府自上而下的行政体系和运作机制，具有自愿参与、中立自主和多样灵活等特点。因此一方面，民间非营利组织能够弥补或纠正“市场失灵”：包括可以参与提供市场不能提供的公共物品（指在消费中具有不可分割性和非排他性的物品）；某些信息不对称的物品和服务，由于物品和服务购买者不是最终消费者或服务本身专业性、技术性很强，消费者缺乏足够的信息来评估服务质量，这类服务由民间非营利组织提供，可以避免营利性企业利用在信息不对称中占优势而损害消费者利益；某些外部性（即对第三方或周围环境有影响）很强的物品，如教育、公共卫生和生产或消费过程会带来环境污染的物品，以及可能产生自然垄断的物品，由民间非营利组织参与提供比仅由政府或市场提供，对消费者和社会更为有利。另一方面，民间非营利组织可以弥补“政府失灵”，上述公共物品等虽然可以主要由政府提供，但政府是按社会大众的一般要求提供的，难以适应复杂多样的需求；而民间非营利组织参与提供，则可以为需求较高的人群提供额外的公共物品，也可以为有特殊需求的人群提供特殊的公共物品，还有利于解决只由政府提供时的效率低、成本高等问题。因此20世纪70年代以后，西方国家政府提供公共物品和公共管理的模式普遍发生了变革，民间非营利组织在不少领域补充甚至部分替代了政府原先的作用。

在我国，民间非营利组织的发展之所以成为客观需要，主要是由于以下原因。

一是适应深化体制改革的要求。我国过去在计划经济体制下，政府对经济、社会事务管得过多过死，产生诸多严重弊端。经过20多年改革，这种状况虽然已有很大改变，但是政府职能仍然存在“越位、错位、缺位”的问题。政府转变职能已成为当前深化经济体制改革的关键环节。政府要从经济活动的主角转变为服务型政府，就必须切实把应当由企业、市场中介和民间非营利组织去做的事，交给企业、市场中介和民间组织去做。政府转变职能已经讲了多年，为什么总不到位？其原因不仅在于政企分开、政事分开、政资分开还不到位，而且在于我国市场体系尚不健全，市场中介组织和民间非营利组织发展不够，力量比较薄弱。因此，建设服务型政府，一方面要大力推进行政管理体制改革，优化政府机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能；另一方面要进一步健全市场体系，发展和规范民间组织，积极支持民间组织参与公共服务和社会管理。

二是适应加强和谐社会建设的要求。改革开放以来，我国经济体制、社会结构、利益格局、思想观念都发生了深刻变化，极大地促进了经济社会发展，同时也带来了不少新的社会矛盾和社会问题。适应这种新的形势和加强和谐社会建设的要求，必须充分发挥民间组织在提供服务、反映诉求、规范行为等方面的重要作用。从提供服务来看，我国经济虽然有了巨大发展，但现在正处于并将长期处于社会主义初级阶段，社会生产力还不发达，国家财力仍很有限，政府所能提供的公共服务同城乡居民对公共服务日益增长的需求之间存在着很大差距，特别是公共服务在城乡之间、区域之间的分配很不平衡。缓解并逐步解决这个矛盾，既要不断增加政府对公共服务的投入，优化公共资源配置；同时也要充分发挥民间组织在募集社会资金、动员公众参与、吸引志愿人员、直接面向个人或群体帮助他们解决具体问题与困难等方面的优点，使民间组织在市场不愿做、政府力不从心的公共服务领域，发挥拾遗补缺的重要作用。民间组织还具有通过合法渠道反映特定群体诉求的功能。由于我国经济、社会结构发生了重大变化，仅仅通过原有的社会组织已经不能全面、充分地反映社会各方面的诉求。例如，随着就业结构、就业形式的变化，许多职工由“单位人”转变为“社会人”，城乡流动就业人员大量增加；在经济利益主体多元化的同时，社会成员的活动方式也日趋多样化。在这种情况下，规范发展民间组织，可以多渠道、多层次地反映社会诉求，尤其是关注容易被忽视的弱势群体的诉求，从而有利于促进社会和谐。在规范行为方面，民间组织通过其宗旨、章程和自律，引导其成员遵守国家法律法规和社会公德。发挥民间组织自治机制的作用，比仅靠政府管理可以收到更好的效果。民间组织还可以发挥桥梁和纽带作用，有利于党和政府的方针政策及时下达和贯彻执行。

三是适应经济全球化和我国扩大对外开放的要求。在应对日趋激烈的国际竞争中，不仅需要依靠企业和政府的力量，而且需要民间组织扮演重要角色。美国等西方发达国家保持经济、科技强势的一个重要因素，就是政府通过各类行业协会抢先制定各种市场标准，设置非贸易壁垒，以保护其利益。我国加入世贸组织以后，对外开放在广度和深度上都在迅速拓展，新的形势迫切要求我国借鉴发达国家的经验，进一步发挥行业性社团在保护国内产业和支持国内企业参与国际竞争中的重要作用。同时，开展民间组织的国际交流也是加强国际经济、科技合作的重要方面。据统计，目前世界上有国际性、区域性的组织2.3万多个，其中有关贸易、商业、工程技术、科学的国际行业协会5000多个。因此，进一步发挥我国民间组织在参与相关国际组织交流与合作中的积极作用，也是进一步提高对外开放水平的要求。

二、进一步发展和规范各类民间组织

经过多年的发展，我国已经形成了遍布城乡、门类齐全、覆盖经济社会生活各个领域的民间组织体系。据民政部统计，截至2006年6月底，我国共有各类民间组织321426个，其中社会团体172610个，民办非企业单位147797个，基金会1019个。为适应加强和谐社会建设的要求，《决定》重点对发展和规范各类民间组织，提出了明确的要求。

（一）鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织。目前在民政部门登记的14.77万多个民办非企业单位中，教育类有7.5万多个，卫生类有2.7万多个，劳动培训、民政福利类各有1万多个，其余分布在科技、体育、文化、法律服务等方面。要完善有利于民办社会事业发展的政策，进一步发展民办非企业单位。随着我国人民生活进入全面小康阶段，除了继续改善物质生活的需求之外，对教育、卫生、医疗、文化、体育等方面的需求上升了，而上述领域的改革和发展滞后于人民群众要求的矛盾也相应突出了。适应人民群众需求的这种阶段性变化，要加快推进社会事业领域的改革和发展。其中的一个重要方面，就是进一步调动民间兴办社会公益事业的积极性；通过政府购买服务、税收减免等措施，广泛吸纳、利用民间资金、人才和技术，重点发展社会急需的民办非企业单位，形成公办社会事业与民办社会事业共同发展的格局，促进经济社会协调发展。继续发展和规范律师、公证、会计、资产评估等机构。支持社区民间组织有序发展，通过登记或备案方式，重点培育从事居家生活料理、慈善救助、文体活动、促进就业等内容的社区民间组织，加快形成适应居民需求、有利于居民参与、服务门类齐全的社区民间组织体系，促进和谐社区建设。

（二）发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。我国行业协会是在改革开放以后发展起来的。20世纪80年代，国家提出了“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的原则，增强了行业概念，弱化了部门概念。1993年党的十四届三中全会通过的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定指出，要发挥行业协会、商会等组织的作用，并要求行业协会通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，接受政府有关部门的管理和监督。随后行业协会普遍发展起来。2001年中央提出，要适应我国加入世贸组织的新形势，借鉴国外成功经验，加快行业组织改革步伐，真正按市场经济的要求建立健全代表企业利益的行业中介组织，使他们在应对“入世”中发挥积极作用。近几年，我国行业协会的发展进入了完善和规范发展的时期。现有行业协会、商会5.3万多个，其中全国性行业协会600多个，覆盖了国民经济的各个大小行业。

我国行业性社团虽然已有很大发展，但是同国外行业协会所发挥的作用相比，还有较大差距。发达国家的行业性社团，以提供服务为宗旨，主要任务是维护本行业企业的正当权益，为企业提供市场调研、信息交流和咨询等服务。行业性社团不仅在沟通政府与企业关系，制定行业标准，以及行业管理和自律等方面有着不可替代的作用，而且在保护国内产业、支持国内企业参与国际竞争方面也发挥着重要作用。包括：向企业提供国外有关市场信息、管理条例等咨询；协调本行业产品价格、确定最低限价，以减少国际贸易摩擦；当某种进口商品对国内有关产品造成严重损害时，为利用世贸组织保障条款维护本国经贸利益，由行业协会组织相关调查，以提供全面详细可靠的证据；作为反倾销、反补贴申诉中的提诉人；针对国外反倾销指控，帮助本国有关企业和行业应诉；组织国内企业尤其是中小企业联合行动，开拓国外市场；加强与国外有关行业性社团的联系，协调国际间纠纷，等等。借鉴国际经验，应当更充分地发挥我国行业协会在上述这些方面的积极作用。

为进一步发展规范行业协会，要通过调整布局、优化结构、控制总量、提高质量的要求，培育一批按市场化原则规范运作，具有广泛行业代表性，能与国际经济运行规则接轨的行业协会。要按照政企分开的原则，实现政府部门与行业协会在机构、人员、职能和财务方面脱钩。政府有关部门要把为会员提供服务、行业自律和维护行业利益等职能交给行业协会，并要指导行业协会搞好行业指导、服务、自律、协调和监督工作。

农村专业经济协会，是由农民根据生产发展需要自愿组织，为农业生产、销售和技术推广提供服务的非营利性组织，是农民与市场沟通和联系的纽带。要制定扶持政策，积极引导和支持农村专业经济协会发展，充分发挥他们在发展规模化经营，推进农村产业结构调整，增加农民收入中的积极作用。

（三）发展和规范各类基金会，促进公益事业发展。基金会是利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，从事公益事业的非营利性组织。发展公益事业是政府的重要责任，而发展各类基金会，广泛动员社会力量参与发展公益事业，不仅可以减轻政府的负担，而且可以达到比政府直接组织更好的效果。改革开放以来，我国各类基金会在扶贫济困，发展慈善事业，体现社会关爱精神方面，发挥了很大作用。例如，成立于1989年的中国青少年发展基金会，通过募集“希望工程”捐款，资助了200多万名最偏远乡村最贫困家庭的儿童上学读书，同时改造和新建了9000多所希望小学。中国扶贫基金会、宋庆龄基金会在救济灾民、贫民等慈善事业中都发挥了重要作用。但是和我国经济高速发展相比，我国的慈善公益事业发展还很不够，尚未在促进社会和谐中发挥应有的作用。据报载，我国仅有10万家企业有过捐赠记录，占全部企业的1%。2004年，国内慈善排行榜中的135位慈善家共计捐款9.85亿元人民币。而美国在1992年慈善捐款就达1243亿美元，其中来自个人的慈善捐款达992亿美元，占81.4%。2000年至2004年，美国50名最大的慈善家捐款总额为650亿美元，其中微软公司的比尔•盖茨捐款230亿美元，相当于他净资产的54%。不久前全球第二大富翁沃伦•巴菲特向5家慈善基金会捐款370亿美元，占其财产的85%。我国现在经济发展水平虽然还远低于发达国家，但随着经济持续发展，企业和个人财富将不断增长，民间捐资兴办慈善事业的潜力很大。我国现有的基金会大都是公募基金会，即面向社会公众募捐的基金会。2004年6月1日起实施的《基金会管理条例》，增设了允许以企业和个人的名义命名的非公募基金会。根据发达国家经验，非公募基金会是调动企业和个人的捐赠积极性，吸引更多社会资源从事公益事业，实现社会财富再分配的有效途径和形式，应当采取扶持鼓励的政策，支持非公募基金会发展。目前我国企业所得税条例规定，国内企业的公益性捐赠在企业年应纳所得税额3%以内部分的才准予扣除。应当借鉴国外经验，完善社会捐赠的免税减税政策。同时，要加强对公募基金会的管理，规范面向公众的募捐活动。

三、完善培育扶持和依法管理社会组织的政策

我国民间组织虽然有了很大发展，但总体看来其作用尚未充分发挥；同时，民间组织在发展中也存在良莠参杂、管理与自律机制不健全等问题。必须坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策。

要进一步提高对新形势下发展和规范民间组织意义的认识。如上所述，在我国改革开放和发展的新阶段，加强社会事业建设和促进社会和谐，对各类民间组织发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用提出了新的要求。伴随着政府职能转变，也要求民间组织在参与公共服务和社会管理中扮演重要角色。因此，发展和规范民间组织，既有很强的客观需求，又有现实的可能性。我们要从推进社会管理体制创新和构建社会主义和谐社会的高度，充分认识民间组织的地位和作用，以及发展和规范民间组织的重要性，把民间组织发展和管理工作列入党和政府的议事日程，纳入经济社会发展总体规划，切实采取措施促进民间组织发展，并依法加强对其管理和监督。

要健全法制，完善政策，解决制约民间组织发展和对其管理监督工作中的突出问题。目前我国关于民间组织的立法，仅限于行政法规和部门规章，有些政策未在法规中体现，增加了依法登记管理的难度。而民间组织登记管理工作是行政许可的重要内容，依法行政的要求很高。因此需要抓紧修订《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，并在条件成熟时，制定符合我国国情的“民间组织法”或“非营利组织法”，将促进民间组织发展和对民间组织的管理工作纳入法制化轨道。

促进民间组织发展，要进一步转变政府职能，取消对民间组织参与公共服务和社会管理的不合理限制；积极探索民间组织承担政府转移或委托的职能的实现方式，使民间组织成为政府的有力助手，成为公共服务的重要承担者。当前要重点研究加强行业性组织的职能问题，把适宜于行业协会承担的信息咨询、人员培训、价格协调、公信证明、产品推介等职能交给行业协会。同时要完善民间组织从事公共服务的税收政策，健全民间组织专职工作人员养老、失业、医疗等社会保障制度。

要完善民间组织管理体制，加强管理力量，重点解决管理机构不健全和执法监管力量薄弱的问题。完善民间组织双重管理体制，进一步明确业务主管单位的职责，赋予登记管理机关综合协调职能，指导、协调各业务主管单位在登记管理方面的工作。登记管理机关要与业务主管单位以及政府职能部门加强沟通，密切配合，形成合力，真正发挥管理效能，形成高效、有力的管理监督体制。加强民间组织依法登记制度，除《社会团体登记管理条例》明确规定可以免于登记的社会团体以外，所有民间组织都必须依法由民政部门统一登记。对于违背国家法律法规、不利于社会稳定的民间组织要严禁成立。针对近些年来西方敌对势力利用境外某些民间组织进入我国从事渗透颠覆活动的新情况，要切实加强涉外民间组织的管理，完善监控体系，维护国家安全和社会稳定。

加强民间组织内部建设，提高自律性和诚信度，是实行培育发展和管理监督并重政策的重要内容。要引导各类民间组织以服务国家、服务社会为己任，为会员、同业和群众服务，反映合理诉求，规范自身行为。要切实解决社团、基金会行政化倾向严重的问题。按照政社分开的原则，将社会团体的机构、人事、财务同国家机关、企事业单位分开，办事机构不得与国家机关、企事业单位的工作机构合署办公；现任国家工作人员除确需兼任并经严格审批的外，不得在社会团体和基金会兼职。民间组织要建立和完善以章程为核心的内部管理制度，健全会员大会（会员代表大会）、理事会（常务理事会）制度，认真执行有关财务会计制度和换届选举制度，实行民主管理。加强民间组织领导班子建设和党的建设工作，建设专业化、职业化的工作人员队伍。加强对民间组织的评估工作，借鉴国际经验，探索建立民间组织的综合评估体系，定期跟踪评估。表彰诚信守法、严格自律、作用突出的民间组织，促进民间组织形成自我管理、自我约束、自我发展的运行机制。