明晰农村集体土地产权关系确保农民权益

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推进农村集体土地合理流转,对于按市场经济原则配置土地,用好用活集体土地,提高土地产出效益,增加农民收入具有重要的现实意义。

在商品经济条件下,产权关系问题是根本问题。农村集体土地中的产权关系,涉及到方方面面的利益问题,既涉及到农村集体内部各方利益问题,又涉及到农村集体与外部,包括其它的自然人、法人、国家之间的利益问题。因此,科学而合理地明晰农村集体土地产权关系,是完善农村集体土地制度,促进生产力发展的关键问题,也是从物质利益上调动农民积极性,减少摩擦、降低成本,消除障碍,推进集体土地合理流转的核心问题和重要途径。集体土地产权关系是个复杂的经济范畴,涉及到权能设置和细分,涉及到最终所有者、所有权主体、经营管理者和农民集体成员等关系及其处置等问题,但最核心的问题是维护农民集体及其成员的权益。这是因为农村、农业和农民问题是影响中国经济发展和社会安定团结的首要因素,万万不可轻视。从这个角度出发,要顺利地推进农村集体土地的合理流转,关键是要弄清楚两个问题:第一个问题,谁是农村土地的所有权主体；第二个问题,如何认识土地承包经营权的性质。

一、关于农村集体土地所有权主体的问题

目前,理论界对这个问题的认识不尽一致。主要有以下几种观点:①集体经济组织；②农民集体；③村民委员会、村民小组；④主体不清。而绝大多数学者主张第一、三种观点,笔者同意第二种观点,确切地说,农村集体土地所有权主体是“一定范围内的农民集体”。第一,这一观点是建立在现行的法律、行政规章基础之上的。新《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡镇集体经济组织经营管理”。这里清楚地表明,农民集体土地所有权主体为“农民集体”,按不同范围可分为三种类型:乡(镇)农民集体、村农民集体和组农民集体,与之相应的经营管理者也可分为三种类型:乡(镇)农村集体经济组织、村农村集体经济组织或者村民委员会；组农村集体经济组织或村民小组。第二,从行政法规看,据1990年5月国务院的《乡村集体所有制企业条例》第18条规定,“乡村企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有”,这就是说,乡村集体企业财产所有权主体是“一定范围内的农民集体”。

第三,从行政规章看,1995年4月9日,国家土地管理局公布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中指出:“农民集体连续使用其它农民集体所有的土地已满二十年的,应视为现使用者所有,连续使用不满二十年,或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向使用者或有关部门提出归还的,由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有者。”这里,集体土地所有权主体只提“农民集体”,而不提“农村集体经济组织”。综上所述,农村集体土地所有权主体是“一定范围内的农民集体”。

应当指出,目前在理论和实际工作中,往往将“农村集体经济组织”或“村民委员会”(包括村民小组)说成是农村集体土地所有权主体。笔者以为,这种观点是值得研究的,如前述所引用的《土地管理法》以及其它行政法规的条文,对农村集体土地的所有权主体和经营管理者均有明确的规定,即:农村集体土地所有权主体为“一定范围内的农民集体”,而农村集体土地经营管理者则是“集体经济组织”,或者是“村民委员会”、“村民小组”。农村集体土地所有权主体和农村集体土地经营管理者是两个不可等同的概念,不能将两者的权能混同起来,它们之间的关系如同企业投资主体与企业经营管理者之间的关系一样,“一定范围内的农民集体”具有所有者的法律地位,而“经营管理者”则接受前者委托履行经营管理集体土地的权能,后者理当体现前者的意愿,接受前者的监督和约束。有鉴于此,将农村集体土地所有权主体说成是“集体经济组织”或者“村民委员会”、“村民小组”是缺乏法律依据的,在实践上也是有害的。在一些地方,少数土地管理者和经营者事有广泛的自由裁量权、甚至是专制的权力,任意处置集体土地,胡作非为地侵占集体农民权益,一个重要原因是所有权主体错位,使土地经营管理异化为双重权能,即所有权主体权能和经营管理者权能,其结果在一些地方,农村集体土地所有权主体被异化为集体土地管理者,致使农民的权益受到侵害。本来,城市发展和农村城市化的推进,农地被征用是正常的现象。但在一些地方,开发商为了降低成本,而集体土地经营管理者出于私利与之达成默契,以致严重违背了集体农民意愿,农地被征用的同时也往往导致失地农民失去生存保障的权利,一个重要原因也是集体土地经营管理者取代了集体土地所有权主体地位。因此,为了确保农民农田经营中的权益,确保城市建设中的农民权益,在农村集体土地所有权主体问题是不能含糊的,“一定范围内的农民集体”是客观存在的、具有新型的民事主体特征。

上海市郊区集体土地如何确权,也即那一类“农民集体”为农村集体土地所有权主体。笔者认为,“最小范围”,即“组农民集体”为集体土地所有权主体,其相应的经营管理者是“组农村集体经济组织或村民小组”(在上海郊区即生产队),这样确权最有助于最大限度地促使集体农民对土地的关注。应当说,这是一种现实的选择,长期来,上海郊区的农民正是在“生产队”(自然村)这样的空间范围内,形成了群体,从事经营以土地资源为主的生产经营活动,牢固确立了土地为“我们村所共有”的观念,而其相应的经营管理者即生产队作为最基层的一级经济组织接受委托方的委托,实施对集体土地的经营和管理,组织集体农民承担国家所下达的经济任务。现在的问题是,改革开放以来,农村集体土地所有权主体一直处于自发的变动之中。目前,在上海不少地区,农民集体土地所有权主体确定为“村范围内的农民集体”,这反映了上海农村地区生产关系的实际情况,如果绝大多数农民群众认可,那么,就应当承认这种现状。

但需要指出的是,不能将行政村说成是集体土地所有权主体,事实上,行政村只是集体土地的经营管理者。

也许有人质疑,“农民集体”太抽象了。从理论上,作为“农民集体”这是实实在在的,不能说抽象,但如何使“农民集体”真正行使其所拥有的集体土地,对经营管理者实施有效的监督和约束,形成包括所有权主体、经营管理者和承包者等在内的相互联系、相互制约、完整的集体土地治理机制,这确实是需要深入研究的。其实,“一定范围内的集体农民代表大会”,作为行使相应集体土地的所有权主体的权力是比较符合实际的,这样既使“农民集体”具体化和人格化了,又易为广大农民所认可。

二、关于如何认识土地承包经营权性质的问题

目前,在一些农村之所以出现了土地经营管理者违背土地所有权主体意愿的现象,其原因除了土地所有权主体错位之外,还有一个重要原因是土地经营承包权的性质缺乏明确的界定。具体表现为权能不清,与所有权之间关系不明,换句话说,土地经营承包权没有一个统一的、明确的法律界定,以致于任凭土地经营管理者要怎样解释就怎样解释。然而,土地承包经营权是从土地所有权中分离出来,在承续期内具有占用、使用、收益和一定的处置权。它是作为“一定范围内的农民集体”的各成员的农民对集体土地所拥有的一种实现形式,完整的土地承包经营权就是集体土地为“农民集体所有”的人格化表现,从本质上解决了土地所有权主体虚拟的问题。完整的土地承包经营权应当体现如下几个原则:

1、体现公平原则,凡“一定范围内的集体农民”都应当具有无偿取得土地承包经营权,以确保农民基本生存和发展的需要；

2、体现排它性原则,农民取得了土地承包经营权后,也即取得了承包土地的排它性的使用权、土地开发权和土地的经营收益权；

3、体现效率原则。这里需要解决二点:一是明确土地承包经营权与土地所有权之间的关系,规范承包合同。为了维护农民的利益,土地发包方必须体现土地所有权主体的意愿,承包期限、承包要求、利益分配、土地回收等应经委托方(集体农民代表大会)讨论,而不得由少数经营管理者说了算,同时国家应以法律形式对土地承包合同统一规范、明确合同的实质性内容,并加强执法力度,严格查处侵犯农民权益之事,当然也要教育农民自觉履行承包合同；二是明确土地流转权利。应当允许土地承包经营权可依法转让、继承、赠与,但权利与义务也同时转移,必须进行产权变更登记。

4、体现收益性和生存发展性原则。土地承包经营者可按市场经济原则和政府有关政策法规转让土地承包经营权,并可按规定获得转让收益。为了保证失地后的生存和发展的需要,应将其中部分收益上缴农民保障基金。