村干部误工报酬和村级组织运转费用现状及对策

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村干部误工报酬和村级组织运转经费是加强村级组织建设确保村级组织健康有序运转的重要保证，是加快新农村建设和构建社会主义和谐社会的内在动力，也是农村税费改革后欠发达地区党委政府面临的一个现实而迫切的问题。

一、村干部误工报酬和村级组织运转费用的基本现状

近年来，在各级党委、政府的重视下，我县村干部误工报酬和村级组织运转经费基本有了保障，保障水平也逐步得到提高，村级组织运转基本正常。

1、党委政府日益重视。各级党组织对村干部误工报酬和村级组织运转经费越来越重视，把它作为“落实三真、关爱基层”的重要举措和重要内容，并落实在实际工作中。省委于2001年建立了欠发达地区经济薄弱村村干部误工报酬补助资金，同年7月，我县建立了村主要干部误工报酬保障制度；各乡镇基本上都建立了村干部目标考核制度，采取以奖代补的方式，对村干部进行考核奖励；村党组织也采取实误实计或年薪制的办法，落实村两委干部误工报酬。从*年起，省财政专项设立了村级组织运转补助资金，对年集体经济收入在1万元以下的村给予每村每年0.5万元的补助；县、乡两级组织也十分关注村级组织运转经费问题，采取扶贫结对、支部共建、双文明结对和下拨专项补助资金等方式，帮助集体经济薄弱村解决村级组织运转经费不足问题。

2、误工报酬逐步提高。根据经济发展和县级财政状况，我县于*年、2007年先后两次调整提高村主要干部误工报酬保障标准，村民人口在300人以下、301－500人、501－800人、800人以上的行政村党支部书记和村委会主任每人每月误工报酬保障标准分别从2001年的30元、40元、50元、60元，提高到目前的120元、130元、140元、150元。乡镇对村主要干部绩效考核奖也在逐步提高，*年全县村主要干部人均考核奖达到535元，比*年人均增加113元。全县村干部误工报酬实误实计平均补助标准也由*年的每人每天8元，提高到现在的每人每天20元左右，*年全县村级发放村干部误工报酬206.184万元，比*年的173.551万元增加了32.633万元，增幅为18.8％。*年全县共发放村主要干部误工报酬663.1344万元，人均年误工报酬3871.19元。

3、组织运转基本正常。省、市、县、乡千方百计解决村级组织运转经费，努力使村级组织在艰难中运转基本正常。全县326个年集体经济收入在1万元以下的行政村，省财政每年都安排一定的专项补助资金，*年共150万元，平均每村4450元。县、乡两级也采取多种形式为村级组织争取帮扶资金、项目补助资金，基本保证了村级组织的正常运转。同时，实行村账乡镇，建立了财务公开、村干部离任审计、村重大工程和集体资产处置公开招投标、支出联审联签等制度，规范了村级财务管理，并全面执行村级零招待制度，有效地控制和减少了村集体经济支出，仅村级零招待制度一项，全县每年就为集体节约开支300多万元。

二、存在的问题及原因

由于经济欠发达的县情以及乡镇之间、村之间的差别，我县村干部误工报酬和村级组织运转经费还存在一些不尽如人意的地方，具体表现在：

（一）误工报酬总体水平较低

我县的村干部误工报酬只能说是低水平上的广覆盖，总体水平不高。

1、报酬标准不高。从绝对值来看，村干部的误工报酬比较低。近年来新农村建设项目多，村干部特别是村党组织书记和村委会主任等村主要干部一年到头忙于村级事务，年平均误工达到150个左右，其误工报酬包括县误工报酬补助款、乡镇绩效考核奖、村实误实计或按年薪制发放的误工报酬偏低，*年全县村主要干部年人均误工报酬为3800多元，平均每个误工报酬不足25元；其他村干部误工报酬更低，村会计年误工报酬平均为1400元左右，村两委一般干部年误工报酬平均为500元左右。从相对值来看，村干部的误工报酬也比较低。村主要干部误工报酬与外出打工相比，仅相当于外出务工两个月的收入；与当地打短工每天40元的工价相比，仅有6成，况且村两委干部大多是村里的能人，身怀一技或几技，其务工的收入要高于一般的短工；与个人付出相比，村干部尤其是村主要干部担负着大量的日常工作，整天处在矛盾纠纷的前沿，所得误工报酬与其付出的大量劳动和心血相比不很相称。同时，与杭州地区其他县市相比，同样也有不小的差距。

2、报酬参差不齐。由于乡镇之间、村之间的差别和村集体经济的不稳定，导致我县村干部的误工报酬参差不齐，具体表现为：一是不平衡，你高我低。乡镇之间存在不平衡，*年村主要干部人均误工报酬最高的是富文乡4210元/人，最低的是安阳乡1400元/人，高的是低的3倍；同一乡镇内村与村之间存在不平衡，村集体经济较好的村，村干部误工报酬相对较高，村集体经济薄弱的村，村干部误工报酬相应就低，王阜乡有13个村实行村干部误工报酬年薪制，但村与村之间差距较大，最高的村年薪标准3220元，是最低村350元的8.9倍；同一行政村，村干部之间也不平衡，村党组织书记、村委会主任比村会计要高，村会计又高于一般干部。二是不稳定，时好时差，时有时无。由于村集体经济来源不稳定，村集体经济收入好的年份，村干部误工报酬也就好，村集体经济差的年份，村干部误工报酬也就差，无集体经济的年份，村干部误工报酬就从有到无。三是不全面，有的有，有的没有。通过三种方式，村干部误工报酬总体覆盖较广，但不够全面。县统筹只覆盖到村两委主要干部，乡镇考核大多也是对村两委主要干部进行考核，村两委其他干部尤其是村会计未列入县、乡保障之中，单由村里采取定补或实误实计的办法，而村集体经济的不稳定，就出现有的村有些干部拿不到误工报酬的现象。

3、报酬兑现不了。从全县来看，村干部误工报酬兑现情况总体是好的，特别是村两委主要干部误工报酬资金和乡镇绩效考核奖金全都能及时足额发放到位。但村实误实计这块误工报酬，由于部分村集体经济薄弱、空壳，加上没有实行乡镇统筹，全凭各行政村自我筹措、自定标准、自主发放。因而，一些村无论是村两委主要干部，还是其他干部都存在实误实计的误工报酬全部兑现不了或部分兑现不了的问题。据统计，*年全县共有163个村的村干部拿不到应该由村里发放的实误实计的误工报酬，占全县行政村总数18.15%，拖欠误工报酬总额达到106.86万元。个别乡镇、村，情况还比较严重。*年枫树岭镇64个行政村中有26个，安阳乡31个行政村中有9个未兑现村干部误工报酬，分别占本乡镇行政村总数的40.63%和29.03%。姜家镇叶祀村，由于康庄工程建设村负债20多万元，从*年起，从村两委主要干部到一般成员，一直没有在村里拿误工报酬，完全是凭着公心，自觉自愿地在为村里工作。

（二）组织运转经费不足

由于来源少、支出大、管理松，部分村不同程度存在运转经费不足问题。

1、来源少，经费不多。村级组织运转经费主要来源于村集体经济、上级专项补助，还有工程建设节余款、帮扶结对支助款。在这些来源中，由于上级对每个薄弱村0.5万元的专项补助，不仅资金有限而且覆盖面也有限，工程建设、帮扶结对也是不固定、不长久的，所以除了村集体经济外，村级组织运转经费来源甚少，而我县自2002年实行农村税费改革,取消土地承包款等村提留后，有些村集体经济普遍薄弱，积累少或根本无积累，村级组织运转经费难以保证村级组织的正常运转。

2、支出多，经费不够。与运转经费来源少，经费不多相对应的是行政村运转经费支出多，经费不够。一方面，运转经费支出项目多，村运转经费包括村干部误工报酬，农户零星工资报酬，日常办公费用，报刊杂志费，五保户、敬老院、学校及其他公益事业开支，通讯、车旅费，房屋维修费及其他费用（见表1），据统计，全县村均运转费用为每村每年25553元，全县有420个左右的村达不到这个标准，这些村存在经费不够的问题。另一方面，非运转经费支出多。村用于村级相关会议及培训费用、农村合作医疗补助、卫生保洁费、发展效益农业补助等也多，据统计，全县光这四项费用达804.826万元，每村平均8962元，加上运转经费支出平均每年接近3.5万元，全县有540个左右的村达不到这个标准。

3、管理松，用得不好。我县村级组织运转经费来源少、支出多，同时也存在管理不严、开支使用不规范等问题。主要表现在两方面：一方面，支出没有严格把握，用的不够合理。属于运转经费支出范围内的费用，没有有效控制，如报刊杂志费，平均每村达到1168元，其中除了必要的党报党刊和农业科普杂志外，还有许多是可有可无，对“三农”涉及不深，作用不大的，但碍于情面或出于完成任务，村里没钱也订。不属于运转经费支出范围的，也有不合理的成份。如新型农村合作医疗保费，有的村为完成任务，图省事，贪方便，把本该由村民自己负担的部分保费，采取集体代付的方式代支代付，全县由村集体代支代付的保费共有292.766万元。村级党员干部群众实用技术培训，本不该集体付报酬，但实际中，有许多村还是集体记误工付报酬。还有支出安排上也不够合理，一般应该先保证村级组织正常运转项目支出，再对发展效益农业等生产项目视情况予以补助。另一方面，制度没有严格执行，用的不够规范。有的村没有严格执行财务报销制度，有的村干部外出办事，存在超标准、越范围和重复报销车旅费等现象，财务报销手续没有严格按照村支书、村委会主任联审、联签的规定。有的村没有严格执行村级零招待制度，存在招待费变相入账现象。有的村没有严格执行招投标制度，一些小的建设工程、小的集体资产处置，没有进行公开招投标。这些问题的存在，使本来就捉襟见肘的运转经费更为困难，

（三）部分环境不够优化

村干部误工报酬和村级组织运转经费提高还存在部分内外环境不够优化的问题。

1、组织运行成本高。从单个行政村来说，我县村级组织运行费用并不算高，但全县2294.7万元总体运行费用，与不到40万农村人口规模相比，运行费用相对较高。一方面，村规模小导致运行成本高。从我县的情况看，存在行政村数量太多，规模太小的问题，全县平均一个行政村只有133户，431个人，最小的一个村仅36人。而不管这个村规模的大小，应有的组织都要建立，应有的设施都要建设。大村要有村党支部、村委会、计生、妇联、治保等组织，小村也一个不能少；大村要建村活动场所、远程教育接收站点，配备必要的办公设施，小村同样不能缺。从实际情况看在一定规模内，大小村的运行费用相差并不大。另一方面，村干部人数多也导致运行成本高。由于村规模小、数量多，村干部总量也就多。据统计，全县共有4512名村两委干部，平均每个村5.02名。如枫树岭镇郑家庄村，只有56个人口，村干部却有5名。村干部人数多，不仅加重了村运转经费的负担，还影响了决策、办事效率，直接增加了运行成本。

2、集体经济实力弱。全县村级集体经济普遍薄弱。一是集体经济收入少。*年全县898个村集体经济总收入3325.8万元，平均每个3.7036万元，其中年集体经济收入1万元以下的村有326个，1-3万元的144个，3-5万元的140个，5-10万元的162个，10万元以上的有120个。村集体经济收入少，关键是没有固定的来源，收入不稳定。*年全县无经营性收益的村有280个（全县村集体经济收入来源情况见表2）。二是集体经济负债重。*年底全县村级债务总余额为9250万元，每个村平均负债10.30万元，与*年底的2247万元相比翻了两番。729个村不同程度负债，其中负债50万元以上的村有18个，20—49万元的村有91个，5—19万元的村有282个，1—5万元的村有211个，1万元以下的村有127个。产生大量负债的一个重要原因是一些村在新农村建设中举债上项目搞建设。如康庄工程省里给的补助标准是每公里20万元，实际建设费用平均为每公里25万元，缺口5万元，全县1300多公里，总缺口6500多万元，基本上由村级消化负担。同时，还有大量的陈年旧债不能及时回笼，如村集体承包款、代付的农业税等。三是组富村穷集体空。我县不少村集体资产、山林以队为基础，收益归村民小组所有，村集体无资产、无资源、无收益，造成部分村集体经济薄弱亏空，组一级资产、资金闲置的组富村穷集体空现象。

3、保障形式不够全。一方面，作为村干部误工报酬延伸和补充的在任村干部养老保险制度，目前还没有建立。全县村两委主要干部有1721人，村干部队伍规模大，县、乡财政困难，村集体经济薄弱，在任村干部养老保险制度一时难以建立。现在只有部分村集体经济较好、个人收入高、保险意识强的，采取村集体出资或个人出资的方式为村两委主要干部办理了农村养老保险、城镇职工养老保险、商业养老保险，全县有82个村168人参加农村养老保险，3个村10人参加城镇职工养老保险，64个村229人参加商业养老保险。另一方面，退任村干部待遇也未能落实好。同样由于退任村干部人数多，缺少财力的支撑，我县退任村干部的待遇一直未能得到很好的落实。目前我县退任村干部待遇，一般由乡镇按任职时间长短采取一次性补助或按月补助的方式解决，个别乡镇甚至还没有落实退任村干部待遇。据统计，全县仍有1300名担任过三年以上村主要干部待遇未能落实，对生活困难的退任村主要干部，更多的是将其列入农村低保、“三老一特”和“春风行动”慰问对象等方式予以补助。因为退任村干部待遇问题，经常引起上访，也直接影响村干部误工报酬的提高和村干部养老保险制度的建立。

三、对策和建议

解决村干部误工报酬偏低和村级组织运转经费不足问题，根据淳安实际，着重应从以下三方面入手。

1、从增强集体经济入手，夯实村干部误工报酬和村级组织运转经费基础。

增强集体经济是解决村干部误工报酬偏低和村级组织运转费用不足的根本，只有村集体经济增强，村干部误工报酬和村级组织运转费用才有可靠的保障。

第一，千方百计发展集体经济。立足我县实际发展集体经济，要在“三个该”字上做文章：一是该收的要收起来。农村税费改革后，村集体可收的更少，更应该把集体经济林承包款、木材采伐费等及时足额收起来。要坚决克服有些干部中存在的怕麻烦、图省事、怕难为情、不敢做难人等现象，该收的要理直气壮地收。同时，还要克服部分群众中存在的“皇粮国税都免了，什么都不用交”的现象，牢固树立起该收的要收这是村干部的责任，该交的要交这是老百姓的义务的观念。二是该活的要活起来。盘活现有资产是发展集体经济最直接、最有效的方法。对集体山场、水塘，荒芜的茶园、果园，村集体无资金又无能力开发的，可以通过租赁、入股等形式，获得收益；对村集体闲置的村小学、茶厂、大礼堂等房屋设施，可以通过招商引资、兴办来料加工厂、出租给农户做养蚕房等形式，盘活集体资产，增加集体收入。在盘活集体资产上要慎重对待拍卖，主要以出租为主，以保证集体经济细水长流，永不间断。三是该建的要建起来。充分挖掘和发挥自身的资源优势，做好发展文章，把该建的都建起来。城郊村，要利用其区位优势，通过集体土地要素入股、联营等形式兴办各类企业、专业市场；偏远山村，要利用资源优势，发展山核桃、毛竹、茶叶等特色产业，兴办小农场、开发小水电、农家特色游；帮扶结对村要抓住结对机遇，借助外力大力实施生产性项目建设，提高自身的“造血”能力，在发展生产的同时，壮大集体经济。

第二，严抓细管节约集体开支。发展壮大集体经济是农村永恒的课题，但在目前还没更多更好办法的情况下，加强管理，节约集体开支，尤为重要，更为迫切。一是严格执行制度。严格执行制度，是节约集体经济支出、规范集体资金、资产管理的有效手段。要严格执行财务管理制度，按照联审联签的要求，规范财务支出；要严格执行村级零招待制度，控制非生产性开支，加强对村干部的教育，增强集体观念和执行制度的自觉性，防止假公济私和贪小便宜现象发生；要严格执行工程招投标、集体资产处置有关制度，防止集体资产流失。二是严格控制支出。一方面，对该支出的要把好度。按照实际、实用、实效的原则确定开支项目、开支额度，结合村情民意，充分利用好现有资源、设施，避免重复投资，统筹安排好各项费用支出。另一方面，不该由村集体负担的，坚决不支。新型农村合作医疗保险、村党员干部群众实用技术培训等，村集体就不应该予以补贴或代支代付。三是严格控制项目。新农村建设离不开必要的项目支撑，但选择什么项目、什么时候上项目，一定要量力而行。要正确处理好“两个关系”，一个是“运转与发展”的关系。一般要按照“先运转后发展”的原则，优先考虑村级组织的正常运转。另一个是业绩名誉与家庭负担的关系。村干部要有正确的业绩观、名誉观。在考虑集体经济承受能力的同时，也要考虑到家庭的承受能力，那种不惜向亲朋好友借款、个人名义向信用社贷款建设项目，结果不仅给集体带来沉重的包袱，也给家庭个人带来沉重负担的做法只能说是“精神可佳”，其实是不明智的，也是不可取的，不应该提倡。所以，对不必要的项目坚决不上；对不急的项目先缓一缓待集体经济好转时再建；对必需马上上的项目也要采取“一事一议”的办法，充分吸收群众的意见，充分考虑村集体偿还能力，千万不能不顾实情、盲目举债建设，使项目成为村集体和村干部沉重的负担。

第三，清理债权债务回笼集体资金。清理债权债务，可以及时回笼资金，缓解经费不足。一方面，要及时清理债权。据统计，*年底全县累计拖欠村集体的承包费、个人借款、应收款等债权总额达到1772万元，对这些债权要采取有力的措施及时清欠。对长期拖欠村集体的山场转让承包费、经济林承包款、个人借款等要逐个逐步收回，回笼集体资金。要开展集中清理，县里统一部署，乡镇具体实施，相关部门配合，组织一次集中清理活动。对欠款较多、矛盾较大、工作难开展的重点村，由县里派工作组进村帮助清理。要开展集体追偿，按照“谁借谁还”的原则，村两委落实责任，明确分工，集中精力进行追讨。另一方面，要化解债务。要认账，凡是集体欠的债要认账，要破除“新人不理旧账”的观念。要还账，因村制宜制订好可行的还款计划，分轻重缓急，逐年逐步还清债务，赢得民心，获得诚信，促进和谐。同时，对一些无法追讨的呆账、死账，要根据实际情况及时做好核销处理。

2、从整合统筹资源入手，提高村干部误工报酬和村级组织运转经费水平。

整合统筹资源，是提高村干部误工报酬和村级组织运转经费的有效方法。

第一，实行行政村撤并，解决运行成本问题。实行行政村撤并，扩大村规模，有利于减少村干部职数，降低运行成本。随着几次乡镇区划的调整、周边县市行政村撤并的成功实践，行政村撤并已有概念，干部群众认同感增强，使行政村撤并有了一定的群众基础；随着康庄工程的开通，交通条件的改善，缩短了村与村之间的距离，使行政村撤并有了交通基础；随着农村经营方式的改变，农业产业化、规模化、集约化经营，使行政村撤并有了生产发展基础。行政村撤并要把握好以下几点，一是规模要适度。要按照运转成本最小化的原则，在方便群众生产、生活的基础上，合理确定行政村的规模，从我县的情况看行政村总数撤并到400个左右比较适宜。二是时机要把握。行政村撤并要适时进行，撤并工作要在认真搞好试点的基础上，按照先易后难的原则，有重点有步骤地推进，要认真做好行政村撤并的基础性准备工作，为顺利实施行政村撤并创造条件。三是资产要保护。这几年投入5000多万元资金建设村级活动场所、远程教育，这些设施群众很欢迎，也正在受益，必须妥善处理好这些资产，明确所有权和使用权，继续发挥好这些资产的作用，确保撤并工作顺利。另外，要充分利用明年村级组织换届的有利契机，采取控制职数、交叉任职等措施，减少村干部人数，降低运行成本。

第二，推行组账村管，解决组富村穷问题。实行组账村管可以整合资源，降低财务成本，防止集体资产流失，壮大集体经济总量，解决组富村穷问题。要加强监管。组里在组委会负责管理组级财务的同时，由户主会议推选出财务监督小组，负责组内的财务监督，组一级财务支出审批由村一级行使，收益实行组向村报账制度。要加强统筹。村向组统筹主要采取三种方式：一种是村召开村民代表会议直接向组统筹资金；第二种是对涉及全村的公共事业项目建设，根据项目实施受益情况，按照一定比例由村向组统筹资金；第三种对个别组受益的建设项目，由受益组承担建设资金。

第三，试行乡镇统筹，解决不平衡问题。实行统筹是解决村干部误工报酬不平衡、不稳定、不全面问题的有效方法。目前，县里已经对书记、村委会主任误工报酬实行统筹发放，较好地解决了村主要干部误工报酬保障资金不平衡、不稳定、不全面的问题。在现阶段村两委所有干部误工报酬由县级统筹条件尚不具备，建议条件好的乡镇可以试行以乡镇为单位进行统筹。统筹采取年薪制的办法，分档次，统一确定村两委干部的误工报酬基数，再按照行政村人口规模，适当调整。在资金的筹措上，采取村里出一块，镇里补一块，以村为主的方式统筹资金，由乡镇统一掌握，专项使用，按季发放到村干部的手中。实行村干部误工报酬乡镇统筹，也要防止和克服增加村集体的负债，统筹标准要切合实际，量力而定。

3、从完善政策制度入手，优化村干部误工报酬和村级组织运转经费环境。

完善政策制度是优化村干部误工报酬和村级组织运转经费环境的关键。

第一、建立保障保险制度。退任村干部养老保障金和现任村干部养老保险制度是提高村干部待遇的有益补充，也是对提高村干部误工报酬外部环境的优化，两者必须同步考虑，同步实施，才能有利于社会的和谐。鉴于我县退任村干部人数多、县级财力有限的实情，建立退任村干部养老保障金制度，现阶段还是以乡镇统一建立为宜。乡镇没有建立的，要尽快建立；标准偏低的，要根据经济发展状况和乡镇财力情况，逐步提高；待条件成熟后，再建立全县统一的退任村干部养老保障金制度。现任村干部养老保险制度，目前现有的城镇职工养老保险年交费额偏高，无论是县、乡财政，还是个人承受难度较大；杭州市农民养老保险还在征求意见中，建议待杭州市农民养老保险制度出台后，在统一的政策性补助基础上，适当提高村主要干部农民养老保险的财政补助标准，解决现任村干部养老保险问题。在保险费的筹资方式上，、应以村干部本人为主，县乡补助为辅。

第二，完善项目建设政策。新农村建设项目对集体经济薄弱村来说是个机遇，但如果把握不好，对某些村也可能成为包袱。不建设会坐失良机，要建设村里又缺少配套资金。建议省市在出台政策措施时，要充分考虑经济欠发达县的实际，加大倾斜力度，在基础设施项目建设资金上不留资金缺口，不搞层层配套，即使有少量配套，也要由县财政配套，切实减轻村集体经济负担。同时，要严格控制各类达标创建活动，对一些不必要的达标创建活动要坚决取消；对一些必要的达标创建活动，相关部门在搞好指导的同时也要给足资金，不能让村里贴钱达标、创建。

第三，加大财政支持力度。首先，要继续加大对集体经济薄弱村的村级组织运转经费的补助力度。一方面，要提高补助标准，对年集体经济收入1万元以下的薄弱村，建议省里再适当提高补助标准，目前市里已经在考虑对经济薄弱村给予每村1万元的专项补助，建议县财政也要安排相应的补助资金。另一方面，要扩大补助范围，建议将年集体经济收入2.5万元以下的村都列入省市县补助，确保这部分村的正常运转。其次，要加强财政扶持资金的监管。县财政局、农经总站每年要对各级财政扶持资金的拨付、使用情况进行一次专项检查，确保专项资金不截留、不挪用，及时足额拨付到位，开支使用规范。