民办非企业单位党建工作研究

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一、民办非企业单位的兴起和基本特征

近些年杭州市民办非企业单位发展迅速，截止2002年8月底统计，经各部门审批的民办非企业单位已达5723家，从业人员3万余人，涉及教育、卫生、文化、劳动、法律、中介、科技等广泛领域。其中民办教育、卫生事业发展尤其迅速，占到市区全部民办非企业单位数量的77%。分析民办非企业单位发展迅速的原因，大体有三个方面：

(一)“政府失灵”问题的存在是社会导因。中国传统的事业单位体制是在计划经济条件下形成的，其基本特征是国家包办、政府部门分工统管、财政统包供给、事业发展和运营直接受制于政府部门。这种事业活动非产业化、事业机构行政化、事业经费供给化、事业资源配置非社会化、事业运行机制非效率化的事业发展格局，在市场经济相对发达的浙江省及杭州市，问题暴露得日益明显：一是以提供公共产品为职能的公办事业单位，对不同类型、不同层次的公民需求(即某一部分人的、有限的公共利益)已很难按计划包办满足；二是尽管近年来公办事业单位经费有所增长，但与经济增长及社会需求增长的速度相比，政府事业发展经费投资不足、市场结构不合理以及事业资源、人才资源浪费的问题已日益突出。此外，公办事业单位不同程度存在的服务较差、效率偏低等官僚化现象，也给民办非企业单位的生存发展留下了空间。

(二)民营经济发展和民间资本、居民收入的积累是经济动因。杭州市2002年个私经济的工业总产值达2382.63亿元，比上年增长21.8%，非公经济占全市国内生产总值的比重达47.5%。与此相应，一方面一些民营企业家在经营企业的同时，一些业已积累的资金寻求新的投资方向；另一方面，城乡居民消费结构的改善(杭州市2002年市区居民人均可支配收入11778元，人均生活费支出9215元；恩格尔系数已下降到40.2%)，使居民们对教育培养、卫生保健、法律咨询、文化娱乐等的消费需求增加和多样化。再加上户籍制度改革、外来人口增多带来的消费层次的日益多样化以及求学求职等相关制度的改革，更为民办非企业单位事业带来了广阔的发展天地。

(三)党和国家对民办非企业单位发展的引导推动是政策诱因。20世纪80年代中后期，我国政府提出的“小政府，大社会”的改革方向，为民办非企业单位的发展提供了宽广前景。这主要体现在：一是随着政府职能向宏观管理的转变和企业逐步从大量社会事务中解脱出来，原来一些由政府、企业包办的社会服务性工作要由新的社会主体来承担；二是国务院在1998年底分别了《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理条例》和《社会团体登记管理暂行条例》，确定了包括民办非企业单位在内的上述三类非营利社会组织的民事主体资格及其概念、性质、范围、监管机制和合法权益及保障机制；三是在鼓励社会公众对民办非企业单位投资方面制订了一系列优惠政策，如对卫生机构免除包括营业税、房产税等7个税种，对校办企业服务本校教研的业务在增值税、营业税、所得税方面给予减免，以及养老机构在税收、用地、城市建设和公用事业收费以及交通等方面享受优惠政策等。有利的环境和政府的引导扶持，极大推动了民办非企业单位的发展。

与民营企业及传统的公办事业单位相比，新兴的民办非企业单位具备如下几个明显特征：

(一)产品是“服务”，从业人员文化业务素质较高。民办非企业单位为社会提供的教育、卫生、法律中介等服务产品，属于第三产业和带有“准公共产品”特征的特殊服务产品。与一般民营企业以产业工人为主的情况相比，其间集聚了更多的知识界、业务界的骨干精英。据2002年底统计，杭州市在教育、科技、劳动、法律、中介领域的民办非企业单位从业人员中，本科以上学历的高达23.6%，拥有中级以上职称的占到19.1%。

(二)对象是人，产品的知识和管理含量较高。与民营企业工作对象是物质资料相比，民办非企业单位服务对象的属性是人，是人脑的投资(教育)、人体的健康(卫生)、人的全面发展(体育健身、文化娱乐)、人与人利益关系的仲裁(法律中介)……。同需求各异、利益多元的“人”打交道，这对从业人员的知识水平和管理素质，特别是职业道德、社会良知的要求自然也就较高。

(三)义利兼顾，社会形象和经济动因同在。发达国家的非营利机构，大都享有国家财政资金支持和免税或低税的政策扶持，民间捐赠和私人付费只是财源补充。我国民办非企业单位与国外同类组织相比存在两个背景上的不同：一是由社会主义初级阶段的国家财政状况决定，短时期国家不可能给非营利组织以较多资金支持；二是面对相对强大的公办事业单位，新兴的民办非企业单位既要以优质服务的品牌形象从公办事业单位争夺客源，更要在此基础上通过收费和投入产出差来积累生存发展资金。对社会形象(品牌效应)和经济效益的高度重视和自觉兼顾，是民办非企业单位生存发展的一个突出特征。

(四)产权独立，大都有一段艰苦奋斗的创业史。在国家不投一分钱、社会对民办非企业单位还有很多不理解的情况下，要与公办事业单位分割市场，民办非企业单位创业人员在筹措资金、融通关系、租借场地、争夺客源、争取公平政策等方面，几乎都有一段难忘的奋斗史。艰难困苦的创业历程锻炼了创业人员独立自主、不等不靠的意识和能力，也使他们对政府管理具有更多的理性分析精神；加上在产权上与政府的天然分开，董事会“说了算”，特别是相当一些民办非企业单位是以民营企业的延伸投资作为基础，这就对党和政府引导和团结这支力量提出了新的课题。

(五)机制灵活，市场意识强。单位资产由自然人提供的民办非企业单位，具有一种本能的适应市场、灵活多变的创业能力。这种体制上的优势不仅体现在内部管理精打细算、对外联络广伸触角上，还集中体现在对吸引人才、留住人才的高度关注和手段上的不拘一格，体现在对开设社会需要的不同层次服务项目、“产品”类别的“市场第一”观念和超前眼光。

二、民办非企业单位党建工作的客观需求和主观动力分析

在走访36个和抽样调查1190个民办非企业单位的过程中，我们感到，在这些组织中加强党建工作既是党和政府扩大群众基础、调整管理方式的客观需要，也是民办非企业单位生存发展的内在需求。

(一)党要提高对呈多样化趋势发展的各类民间社会组织的执政能力和领导水平，必须以党建工作为前提。随着这类组织的增多和从业人员的增加，党传统的“支部建在连上”的经验遇到了挑战，这类“连队”已不再由党和政府直管，今后这类组织的主管部门对其只能采取间接管理的方式，这就对党的执政能力以及对这部份日渐壮大的社会组织的领导提出了新课题。有几个现实应该引起足够的重视：一是近年来在对“民办企业”单位经济发展和党建工作高度重视的同时，对“民办事业”(民办非企业单位)单位的行业管理、政策扶持和政治引导工作明显相对滞后；二是在一些已具备建党基本条件的民办非企业单位，由于主管部门不明确、组织手续难转接等政策原因迟迟不能建立党组织；三是这类组织中的某些业务骨干申请无望转而参加了派；四是在已建立党组织的民办非企业单位里，党组织与业主的关系、党组织的活动内容方式及作用发挥等，还有一些政策和实践问题有待探索。

(二)党要引导、吸引新生社会阶层以扩大群众基础，必须以党建工作做保证。随着民办非企业单位的发展，一个知识层次较高、市场意识较强、善于同知识分子打交道的管理阶层正在形成。他们中的不少人原来就是国有企业、党政机关、公办事业单位中的党员管理干部，新的管理岗位使他们社会知名度提高，接触面扩大，在省、市、区人大和政协及其他社会组织中任职，加上其工作性质决定有广泛的人际交往，民办非企业单位的创办者和管理人员已成为代表一部分群体利益和愿望的重要阶层。

(三)党要实现“人的全面发展”的目标，需要以党建工作做基础。随着经济发展和人民物质生活水平的改善，人的素质的问题日益成为关系今后经济社会全面进步的核心问题。由民办非企业单位的性质和特点决定，这些组织的投资人和经营管理层，在迫于解决市场份额争夺、员工技能提高等眼前压力的情况下，不会自然产生对从业人员全面素质的关注；在追求外在形象、品牌效应(涉及到人才吸引和客源争夺)的同时，多不具备要求从业人员公德第一、社会效益第一的内在动力。而这些组织中的从业人员的思想行为，又因其以“人”为工作对象、以“准公共产品”为服务手段，对全社会的影响大而深远。引导和调适这些组织中投资人及经营管理层的经营管理观念，法律手段、经济手段不够用，也不完全适用。充分利用已有党员资源和创造条件提供建党前提，是发挥党思想政治优势、推动民办非企业单位素质升级的客观需要。

(四)党和政府要实现管理经济社会方式的调整，必须以党建工作做补充。市场经济体制的确立和中国“人世”的实现，对党和政府管理经济社会的方式转变发出了加快令。在转变过程中出现了一些新情况：对新兴的组织怎样才算“间接”管，有些问题还不明确，一些政府官员因既怕“越位”又怕“不到位”而犹豫观望；民办非企业单位与政府之间没有直接的资产和隶属联系，直接的行政管理方式由间接的行业管理所替代，加上审批制度的改革和法律规范的约束，一些政府官员又产生了“无利”不想管的心态。在这种背景下，一些民办非企业单位负责人反映，他们像“没娘的孩子”。在政府职能和管理方式调整的转型期，如果在民办非企业单位这类新兴组织中建有党的基层组织，可以真正、及时地起到连接党和政府与民办非企业单位的桥梁纽带作用，弥补转型期可能出现的信息失真和管理真空。

(五)民办非企业单位确立规范、科学的形象和机制，需要党建工作做依托。目前杭州市规模稍大的民办非企业单位的负责人，大都对建立党组织表现出较大的热情。业主主动与组织部门联系催办建党事宜，建立党组织后又拨出经费提供党组织活动的事例很多。他们似乎认为，建立党组织对民办非企业单位有诸多“好处”：一是有利于扭转民办单位“小儿科”、“不正规”的社会形象，让顾客和社会各界消除戒心；二是有专门的机构考虑思想动员、说服安抚等人际关系的协调工作，有利于管理机制的科学化和工作效率的提高；三是有利于吸引人才，留住已是党员或有入党要求的人才。如果一个单位连个党组织都没有，会使一些人才因心存疑虑而另谋出路。

(六)民办非企业单位从业人员、服务对象在政治上的进步，需要以党建工作为载体。目前在没有建立党组织的民办非企业单位里，存在一系列政治建设上的难题：从原单位“跳槽”或高校应届毕业的党员从业人员，对“党费没处交，活动没人管”的政治环境普遍不满；而一些要求入党的从业人员又因“申请没处交，进步没人管”而打消了政治上的要求。事实上，在许多民办非企业单位里，潜在着巨大的政治热情。杭州市创办较早的民办春晖专修学院，1983年就建立了党小组坚持正常活动。据统计，在杭州市已建立党组织的民办学校中，党员占到教职工总数27%，民办专修学院中要求人党的学生一般占到在校生的30—40%，如杭州育英专修学院已有699人写了入党申请书，占到学生总数的41%，目前该校已建立了8个系党支部、65个党章学习小组。尽管学生入党的动机各有不同，但这正说明建立党组织以引导、教育、锻炼和筛选这些申请者的工作不仅重要，而且十分繁重。

三、民办非企业单位党建工作的待解难题

(一)民办非企业单位的法律环境障碍使党建工作意识难到位。调研中反映最多、最强烈的，是民办非企业单位生存发展法律政策环境上的障碍。如民办教育、医院等是需要雄厚资金实力支持的长线投资产业，现阶段用国外非营利组织“不以营利为目的”作为民办非企业单位的定位，而实践中人们又把“非营利”与“不得赢利”视为一谈，这在一定程度上堵塞了民间资本进入的通道；再如一些以“公办民助”或“民办公助”名义开办的学校、医院等，资金、职工身份都姓“公”，收费和待遇却大大提高，使民办单位吸引生(客)源和人才处在不利地位。民办非企业单位负责人终日为了生存发展基本的公平条件奔走求助，从追求更高发展层次上考虑党建工作的精力和热情势必受到牵制。

(二)有关党建工作的政策条例滞后使党建工作的手脚难施展。民办非企业单位作为一种新兴的民间组织，在其中开展党建工作涉及到管理权限、隶属关系、活动内容和方式、支部成员的权利义务以及一系列在民办非企业单位比较特殊的政策问题。这些政策问题的不明朗，使地方党组织及民办非企业单位在开展党建工作时缺少统一认识和行动依据，一些党组织的作用发挥还不理想。在我们抽查的1190个民办非企业单位中，共有中共党员994人，其中正式组织关系转入民办单位的有578人，只占到党员总数的58%，还有四成多的党员因离退休身份、跨地区流动、忙于业务、临时观念等，没有将组织关系转入现在供职的民办单位。

(三)属地化管理中“一锅煮”的粗放式活动使党的工作难“对口”。由于现任的党组织负责人大都有过在原公办学校、医院、机关做党的工作的经历，对现在属地党组织管理中的“一刀切”、“一锅煮”问题感受(对比)深刻、意见强烈。如属地管理单位开发区党组织每会必讲的是招商引资、投资环境，令民办医院、学校的党组织负责人莫名其妙；如果属地管理单位是街道党组织，开会常讲的又是军民共建、社区服务，令民办单位党的负责人感到是局外人在“陪会”。民办单位党组织负责人反映，属地党委开展活动形式单一，基本上是开开会、发发表格、搞搞“双评”等，“属地党委对我们‘理解’但不‘了解’……”。

(四)兼职支委业务压力大、精力不到位使党的工作难“深入”。由于一些民办单位的支委一班人，同时兼任着院长、校长、所长、主任、律师等职务，业务压力和党的工作在时间、精力上有冲突，加上经常出差、应付一些突击性突发性工作，做党的工作的精力不到位、工作不深人的情况就很难避免。一些党组织活动只是一般性地在党员中学习一下方针政策，不过问党员、群众思想问题；一些例行的活动因缺乏新鲜内容和与单位实际的结合而缺乏吸引力，“”的到会(课)率难以保证。

(五)跨单位建立的党组织开展活动难协调。据初步统计，在杭州民办非企业单位已建立的党组织中，联合支部数约占14%。联合支部的建立在起到了“申请有人接、组织关系有人转、党费有处交、活动有人管”等基本作用的同时，工作开展还存在一系列协调上的困难，如党员分散、活动时间难安排、单位较多活动内容难统一、向行政申请活动经费因有外单位党员参加难开口等等。

四、加强民办非企业单位党建工作的若干认识问题和政策建议

在民办非企业单位开展党建工作，要从这类组织的基本特征和开展党建工作面临的待解难题出发，从提高这类组织中党建工作实效性的目标着眼，创造性地分析问题和寻求对策。

(一)从民办非企业单位发展不平衡、类型多样化的实际出发，树立“支部建在连上”等原有基层党建思路“不够用”需要大胆创新的观念，着力探索对这类组织党建工作分类指导的基本思路。要着重解决两个认识问题：一是“党建不等于建党”，关键在于业务主管单位的责权明确。由于大多数民办单位目前尚不具备建党基本条件，一些地方勉强建立起来的临时支部、联合支部存在的“三不主义”(不缴党费、不发展党员、不过组织生活)、形式主义问题，反而损害了党组织的吸引力和外在形象。事实上，借助业务主管单位的有利地位对未建支部民办单位中的党员及积极分子进行针对性强而有力的统一管理，还有大量工作可做。二是任何管理方式都有利有弊，应从不同民办单位的实际出发选择不同方式。实践中存在的民办单位党组织分别由行业协会、行政主管单位、临时挂靠单位(如人才中心等)以及所在地(属地)的党组织管理等多种模式。挂靠行业协会有利于党建工作与业务工作融合但没有普遍意义(多数民办单位没有成立相关行业协会，同一区域相近的行业依法只能建立一个协会)，挂靠主管单位有利发挥行政权威，落实管理措施，但容易延续党的工作行政化倾向，挂靠属地党组织便捷且有利社区两个文明建设，但难免出现属地党组织活动内容与民办单位业务“两张皮”的问题。可从以下三方面探索党建工作分类管理的思路。

第一，分类“挂靠”不同单位。在明确隶属关系的前提下，对民办单位已建立的党组织可采取4种挂靠方式。(1)业务主管单位管理模式：这应作为对学校、卫生、文化、劳动、科技等民办单位党组织的基本隶属关系。民办单位参照同类公办事业单位管理方式，这样做有利于民办单位党组织及时掌握上级党委和政府对本行业方针政策的调整及同行业信息动态，提高党的工作的有效性。(2)属地管理模式：随着政府职能逐步到位和社区“发育”程度的提高，这应成为对大多数中小规范民办单位进行管理的基本模式。即根据市场经济条件下流动人口和人才市场以地缘管理为主的情况，以流动党员相对集中的住宅区、商业区、开发区等为基本单位建立党组织，使民办单位中的“口袋”党员无论流动到哪里，都可以找到相应的党组织接纳自己。(3)行业协会管理模式：在具备建立行业协会的律师、会计师协会等新兴社会中介组织层面，成立律师协会、会计师协会党委，对本行业党组织和党员进行统一管理。(4)临时挂靠管理模式：在人才市场、劳动职介中心等人才机构成立党组织，对那些有人事档案挂靠关系但其所在民办单位没有党组织的党员实施挂靠管理，待党员所在单位成立党组织后再将组织关系转出。

第二，分类确定管理深度。要根据党建基础条件分类确定党建管理工作深度。(1)已建立的党组织隶属于业务主管单位和属地党组织的，在尽可能发挥民办单位党组织工作主动性的前提下，主管单位或属地党组织对其实行上下级领导管理。(2)民办单位党组织挂靠在行业协会党组织的，根据行业协会松散性、自主性的特点，业务主管单位党组织要明确专人加强对行业协会党组织及其领导的民办非企业党组织党建工作的指导和监督。(3)对于暂没有建立党组织的民办单位，业务主管单位党组织的工作不是少了而是更应抓细抓实。一是要向没有党员的民办单位派出政治指导员(或称政治联络员等)，作为沟通主管单位与民办单位之间的政策引导、党建动态(积极分子递交申请)的桥梁；二是将民办单位中不足3名的党员直接纳入主管单位党委的某一相应支部(如行管办支部、后勤支部等)，如零星党员加起来人数较多则可建立联合支部，但联合支部的支委最好有主管单位或属地党组织的1名党员参与进去，疏通党员正常的党内生活渠道；三是根据民办单位建党条件的改善，敦促并帮助解决实际困难使其及早建立起党组织。

第三，分类区别工作重点。民办非企业单位的建党基础条件可分为3类：一是具有良好建党现实条件或发展趋势的(如全日制中学和大专院校、综合性医院等)，二是处在“过渡期”暂无建党条件但逐渐在积累条件的(如基本以离退休人员为主组成的民办单位、规模暂时不大的中介组织等)，三是短期内不会具备建党条件的(如卫生系统的个体诊所、劳动系统的短期职业技能培训学校等)。短训班与全日制学校相比，个体诊所和综合性医院相比，离退休人员为主与新老已在交替的民办单位相比，后者建党基础条件更好，应作为党建管理工作的重点甚至“龙头”单位集中精力先抓好。

(二)从民办非企业单位产权独立、从业人员文化业务素质较高的实际出发，在调整党建工作“行政化”传统思路的同时，注意研究这类组织中党的工作重心的特殊性，着力在提高党组织活动的思想性和服务性上下功夫。

——争取理解支持。不论主管单位直管民办单位党员还是在民办单位建立党组织，争得民办单位投资人对党建工作的理解支持是决定工作实效和可持续性的重要一环。

——健全工作机制。由于多数民办单位尚不具备建党条件，主管单位或属地党组织建立相应工作机制是落实党建工作的基础。这主要是，明确党委(组)一名副书记分管民办单位党建工作，落实一名职能处室负责人(组织处处长、政治部主任等)担任民办单位政治指导员(或联络员)，将零星党员编入主管单位或属地党组织相应支部参加正常活动。制订在民办单位培养积极分子的具体操作办法，建立主管单位或属地党组织定期向民办单位负责人通报方针政策、党员情况的制度等。

——选好支部书记。在具备建党条件的新兴民办单位建立党组织，关键在于选好支部书记。

——建立培训制度。这应作为地方党委推进民办单位党建工作的一项新的重要职责。首先抓好支部书记党的业务知识培训，解决现在一些支部书记不懂党务业务、边摸索边管理的突出问题；其次适时举办重大方针政策出台后的党员短训班，弥补民办单位党员学习培训的机会少、条件差的不足。

(三)从民办非企业单位机制灵活、市场意识强、单位类型差异大的实际出发，鼓励这类组织中的党组织不照搬机关、国有事业单位党组织活动的方式方法，大胆探索党的工作机制和活动方式的创新。第一，工作理念务实化。确立“在原则中求灵活，在灵活中有原则”的指导思想，在制订制度、确定内容、安排时间时，既要把握好党章的原则精神和民办单位党建工作思想性服务性的要求，又要根据民办单位业务忙闲、工作重点、突出问题以及国内外形势的变化而灵活应对，以促进而不是影响业务工作开展为目的，在全年考核保证活动数量和质量的前提下，不必要求形式上的整齐划一。第二，工作载体多样化。即民办单位党组织可以借助工会在民办单位中的地位职能，以工会为载体，机构相应设置，人员相互兼职，增强党的工作的渗透力；如果民办单位暂时没有建立党组织，主管单位党组织也可以推动民办单位工青妇等党的外围组织的先行组建，通过借助工会、共青团组织的活动或吸收团的骨干参加党的活动，发现了解党建动态、培养积极分子，探索一条“党群工作一体化”的工作机制。第三，活动形式轻型化。根据民办单位党员少、工作节奏快的特点，在精心组织、认真准备的前提下，开展活动坚持业余、小型、多样、少而精的原则，多采用开短会、个别谈心等灵活形式，“”也可以视情况不固定具体时间、集中与分散相结合地进行。

(四)从民办非企业单位开展党建工作还有一些政策条例不到位的实际出发，强化民办单位党建工作需要各级党委高度重视、政策推动的意识，创造有利民办单位党建工作开展的政策环境。当前急需尽快明确的政策原则是：1.民办单位党组织地位作用的定位。鉴于民办单位党组织不参与单位重大问题决策、也不能对单位资产安全和增值负责的实际情况，参照非公企业党组织的定位和民办单位党组织的实际，建议概括为“是民办非企业单位员工中的政治思想核心”。2.地方党委与民办单位党建工作“接口”的健全。民办非企业单位的迅速发展和党建工作紧迫性增加的现实，要求尽快改变目前民办单位党建工作在地方党委工作中归哪个部门负责研究和管理、在年度党建工作规划中是否有专门部署的政策空缺问题。建议地方一级建立由党政相关领导组成的“民间组织建设协调指导小组”，并将民间组织的党建工作明确划归党委组织部门总负责。3.党员组织关系转接手续上的简化。现行“由党的基层委员会及其上级党委组织部门”两级办理组织关系转移手续、跨省须经“县、旗、市委以上各级党委组织部”办理转移手续以及“必须由本人或党组织派人办理手续”等规定，使外出就业、流动性较大的民办单位招聘的党员和本来人数就少的党组织，难以做到亲自或派人专程、及时回原地办理党员组织关系转移手续。建议由党员本人或党组织通过电话、书信的形式要求党员原单位党组织将党员组织关系介绍信直接寄到新的单位党组织存档，然后再以同样方式请原单位的上级党委组织部门寄送证明该党员政治身份的信函，两函对照统一后该党员即可在新单位享受党员正常组织生活。4.党费交纳期限和留用规定的调整。建议将民办非企业单位的党费交纳期限适当延长至2—3个月一次；同时规定民办非企业单位党委可适当留存一定比例党费，留成党费可由挂靠单位党组织代管，保证专款专用。