开发农村实用人才 推动农村经济发展

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蕴涵重大政策信息和改革导向的事件不断发生：2005年6月，温总理在农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”；十六届五中全会通过的“十一五”规划的《建议》则明确提出要“减少行政层级”，传达出重要的改革信息，省直管县有可能成为政府改革的重要突破口，对我国行政体制、行政区划改革产生重要的影响和推动作用。政府改革和职能转变已提出多年，但至今尚未取得突破性进展。新的发展观迫切需要行政管理体制和行政区划有新的突破，并进行全局性的统筹安排。

市县争利与效率漏斗

虽然《宪法》规定地方行政区划体系分为省、县、乡三级，而在实际中，在省县之间却存在着一级建制---地区或地级市，并逐渐形成了市管县的格局。市管县体制的发展延续有着非常复杂的原因，但随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，因层级过多而导致的问题日益显现。

首先是影响行政管理高效运转。实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变为实置，从而在省与县之间多出一个环节。凡是县向省请示的工作，无论是政策性的，还是业务性的，可以直接与省沟通的，要通过市里的审查和推荐，形成“效率漏斗”，大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的审批权限却被市里截留，处在经济建设第一线的县域权力渐小，责任重大，责权利不对等。

市县争利严重，影响县域经济发展是第二个问题。市管县后，县要接受市的领导。但市和县始终都分别是各自区域利益的主体代表，承担着不同的责任，享受着各自的经济利益。从各地情况来看，在工作上市把县当作自己的附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，从而引发两个利益主体的冲突。市里在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区。“市压县、市刮县、市吃县”的问题的确存在，有些市、县争利中，市不惜运用行政手段强行解决，县只能服从。

而且，由于市区经济控制力小，不足以带动县域经济的发展。有一些地级市经济实力偏小，在这种情况下，市比较多地只顾自己的发展，把资源、要素和精力比较多地放在发展市区经济上，甚至从下面“抽血”，从而无力扶持县域经济发展，更无力顾及到大部分农村的发展，使得区域经济发展失衡，“三农”问题难以解决。

因此，可以把减少层级，将省直管县作为行政区划改革的突破口，上下联动，减少中梗阻。利弊相权取其轻，从这一层级突破，较有力度，对于我国行政区划改革和行政体制改革都具有突破性的带动和示范作用，应当积极探索和实践。

改革的条件和可行性

海南建省后，已经完全实行了“县市分治”；重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县。2002年以来，浙江、湖北、河南、广东、安徽、江西、河北、辽宁等省进行了“强县扩权”改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局；有的从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。这些实践也为进一步推广省直管县积累了经验。目前我国经济发展、政治稳定，政府改革力度加强，基本具备了进行省直管县改革的一些条件和可行性。

市场经济打破了传统体制下的政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。这从根本上减轻了各级政府的工作量，尤其是中央和省级政府，这就为省直管县提供了可能。

同时，技术进步和基础设施的改善创造了工具上的条件。随着电话、电视的普及，特别是计算机、远程通讯等现代技术手段的运用及提高，政府间传递信息的流程明显缩短，信息的时效性和准确性大大增强。铁路、高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达，使得省与县之间的空间距离变得越来越短。

而且，公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看，政府逐渐扁平化管理也是大势所趋，最终有利于减少行政成本和提高行政工作效率，美国管理专家还提出了“用企业精神改造政府”的重要观点。应当说，政府同企业一样，也是一种组织形式，只是职能不同，也需要提高效率，也需要减少成本。因此，必要的垂直管理是以尽可能的扁平化为前提的。

省直管县更是壮大县域经济要有新举措的需要。党的十六大首次提出发展壮大县域经济的思想后，国家和省级政府将统一制定大的经济政策、社会政策，市一级只能发挥中间传递作用，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。而且，市同县在发展问题上具有很多同构性。省直管县，市可以集中精力治理城区，县可以专心致志发展县域经济、治理乡村。