加强和改进国家政权机关党组建设

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执政党存在的全部价值和意义，在于为人民的利益执掌好政权，为社会主义事业的坚持、发展提供坚强的政治保证和组织保证。加强和改进国家政权机关的党组建设，充分发挥党组作用，是提高党的执政水平和领导水平，加强党对国家政权机关领导的重要途径和保证。本文试就加强和改进党组建设的几个重要的理论性、政策性问题，作一些初步探讨。

一、充分认识设立党组的必要性

在党执政和发展社会主义市场经济的条件下，还要不要设立党组和重视发挥党组的作用，这是加强和改进党组建设首先要解决的一个问题。十四大党章和党中央的一些文件进一步对党组建设提出了新的更高的要求。我们党内的绝大多数的同志也从实践中认识到，国家政权机关的党组制必须坚持，决不能否定和取消；党组建设只能加强，决不能忽视和削弱；党的执政水平和领导水平只能提高，决不能降低和淡化。

在国家政权机关设立党组，是我们党的一项重要建党原则，是贯彻执行党的路线方针政策的迫切需要。在党执政的条件下，设立党组的根本目的，是为实现党的路线方针政策，完成党和国家交给的任务，加强和改善党对国家政权机关的领导。不管党在各个时期的形势任务和经济体制如何发展、变化，设置党组的这个根本目的是不能变的。那种认为党组是战争年代和计划经济体制年代的产物，在今天改革开放年代已不适用了的看法，无疑是错误的、有害的。

在政权机关设立党组，是由我们党和国家的性质决定的，是党坚持执政地位、加强党对国家政权机关领导的内在要求和重要保证。我们党是中国工人阶级的先锋队，我们国家是无产阶级专政的国家。无产阶级专政要通过工人阶级的先锋队——共产党的领导才能实现。而党对国家政权机关的领导，在组织上要通过党组的活动和作用来实现。这就要求各级党委既要重视和加强政权机关的党组建设，使党组成为政权机关各部门的领导核心；又要重视和坚持行政首长负责制，建立起高效、统一的行政指挥系统。同时使两者都统一于加强和改善党对国家政权机关的领导，切实保证党的路线方针政策的贯彻执行上。因此，那种认为实行了行政首长负责制，党组就可以不设，甚至主张“搞党建于政”，这是完全错误的。“党建于政”的实质是以政代党，从根本上动摇和否定党对国家政权机关的领导，那是很危险的。

二、明确党组的性质

明确党组的性质，是更好地发挥党组作用的前提。对于党组的性质，目前有几种不同的看法：有的认为党组是党委的派出机构，等同于国家机关的工委；有的认为党组是属机关党组织，是“机关党组织的另一种设置形式”；有的认为党组是党在国家机关和其他非党组织领导机关设立的一种“组织机构”；党内绝大多数的同志认为，党组不是党的一级组织的一级党委，也不是党派出的代表机关，而是党设在国家机关政权机关和其他非党组织中的一种领导组织或领导机关。实践证明，这后一种观点，是对党组的性质所作的比较科学和准确的表述。十四大党章的第十条中，就已明确地把党组归属于“党的各级领导机关”之一。在这里，关键是要认识和把握好以下三点：(一)不能把党组与党派出的代表机关混同起来。党组是受批准它成立的党委的直接领导，对直属单位党组织只是指导关系，而党的工委是党委的派出代表机关，可以代表党委统一领导所属地区和部门党的工作。十四大党章第十条中就明确地把党“派出的代表机关和在非党组织中的党组”分别开来的；(二)不能把党组与机关党组织等同起来。机关党组织包括党委、总支、支部，是属党的基层组织，而党组不是党的一级组织，而是一种党的领导组织或领导机关；(三)也不能把“领导组织”与“组织机构”并列起来。党组之所以是党的一种“领导组织”或领导机关，最本质的特征有二：一是党组书记一般是由该部门的党员行政负责人所担任，党组成员是由该部门担任领导职务的党员领导干部所组成，在成员组成上这种较高的领导层次性，是党的这种独特性的领导组织或领导机关的首要特征；二是党组对本部门的重大问题具有决定之权，在本部门处于领导核心地位，但由于党组的特定情况，它对机关和直属单位党组织的工作又只能是指导责任而不能垂直领导。党组这个独一无二的特征，使它有着而且能够起其他任何组织所不能替代的重要作用。而“组织机构”则是一个泛词，不仅其分类繁杂，而且其组织机构的性质也各不相同，容易使人模糊不清。只有用“领导组织”或“领导机关”一词，才能科学地揭示出党组的本质。

三、明确党组的地位作用和职责任务

明确党组在本部门处于什么地位、应执行哪些职责任务、发挥什么作用，这是加强和改进党组建设的目标要求。党组能在本部门充分发挥自己应有的作用，就是党组建设搞得好的重要标志，也是加强了党对国家政权机关的领导的重要标志。有的同志认为，党组应起什么作用，从来没有明文规定，现在也很难讲清，不如暂时回避，不必去研究。这种回避矛盾的消极态度，显然是不利于加强和改进党组建设，不利于加强党对国家政权机关的领导的。研究党组应起什么作用，要注意从整体上去把握和揭示党组的本质特征，而不能只看到党组的五项主要任务中有“指导机关和直属单位党组织的工作”这一项就作出党组“只能起指导作用”的论断，这显然是不科学的。我们党是执政党，党的领导要通过执政来体现；而党对国家政权机关的领导，在组织上又要通过党组的活动和作用来实现。从各地的实际情况看，党组实际上是本部门的领导核心。特别是十四大党章规定的五项主要任务中，新增加了“讨论和决定本部门的重大问题”和“指导直属单位党组织的工作”等重要内容。全面执行党组的五项主要任务，实质上就是党组在部门形成领导核心、发挥了领导作用的集中体现。因此明确提出党组在本部门处于领导核心地位，应发挥领导作用，是体现了党章规定的精神，又合符客观实际情况的。

这里需要特别指出的是，党组的这种领导作用与地方党委的核心领导作用，是不能完全一样的。党组的领导作用，主要体现在全面有效地执行党章规定的党组五项主要任务上，其领导核心也主要是在本部门形成领导核心，对直属单位党组织的工作只能起指导作用，而不象地方党委那样统一领导所属地区党的工作，起核心领导作用；在讨论和决定重大问题上，党组虽然也有权讨论和决定，但一般只限于党组职权范围以内的，在执行党委决议过程中的本部门的重大问题。对于在改革开放中新出现的、党委过去没有决策过的有关全局性的重大方针政策性问题，党组讨论后还必须向批准它成立的党委请示报告，待党委讨论决定后由党委批转下发贯彻执行，不能由党组讨论决定后就直接向本系统行文下发而自成体系。当然，党组在贯彻执行党中央和地方党委的决议、指示过程中，也要防止事事依赖党委，而要解放思想，勇于改革创新，注重研究新情况、新问题，提出新决策、新举措，努力开创本部门工作的新局面。

党组要实现自己的主要任务，还必须有相应的具体职责。目前各地对党组的具体职责虽然还没有形成统一的规范，但也不少的地方党委和部门党组，根据党章的精神，在实践中提出了一些较为具体、便于操作的党组工作职责，概括起来主要是：(一)认真学习和积极宣传马列主义、思想，特别是深入学习建设有中国特色社会主义理论；(二)认真学习和全面贯彻执行党的基本路线和有关方针政策。(三)讨论和决定本部门工作中的重大问题，包括重要的工作规划和工作部署，重要人事任免和奖惩事项，重大的建设项目和改革措施，以及涉及群众利益方面的其他重大问题。对于改革开放中新出现的有关全局性的重大方针政策性问题，党组讨论决定后还必须向批准它成立的党委请求报告，待党委批准后由党委批转下发执行。(四)向上级党委提名或推荐干部，按照干部管理权限研究决定干部的任免、调动、培训和管理。(五)指导机关和直属单位党组织的工作，经常给指方向，提要求，勤检查，多帮助，重视发挥这些党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。(六)领导本部门的思想政治工作，提高职工的思想政治素质、业务素质和工作效率。(七)健全党组的学习和民主生活会制度，把学习和监督的重点放在引导党组成员坚定走建设有中国特色社会主义道路的信念，坚持全心全意为人民服务的宗旨，牢固树立共产主义的世界观、人生观和价值观，坚决防止和反对官僚主义和以权谋私等消极腐败现象。(八)善于与非党干部合作共事，紧紧团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务。

四、把握党组的设置范围及其成员的组成原则

党组的设置及其成员的组成是否科学和合理，关系到党组的领导作用能否充分发挥，关系到党的执政水平和领导水平能否进一步提高。

党组的设置范围，党章已有明确规定，主要包括“中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关”。仅就中央和地方国家机关来说，设置党组的范围，主要包括县以上各级人民代表大会党务委员会，政治协商会议，人民政府及其工作部门，人民法院、人民检察院。政府工作部门主要指中央国家机关的各部、委、办、局，省、市、自治区国家机关的委、办、厅、局，省辖市和州(地)的委、办、局。具体到一个部门是否设置党组，要根据工作需要和是否具备设置的条件来确定。如有的部门担任领导任务的党员不足三人，那么这个部门就还不具备设置党组的条件。

党组成员的组成要注意把握好以下几项原则：一是党组成员必须由本部门担任行政领导正副职的共产党员组成(设有纪检组的包括纪检组长)。二是党组成员必须有三人以上。一般以3—7人为宜。三是党组成员必须由批准它成立的党委任免，个别系统因实行机构、编制、干部、经费垂直管理的特定情况，由相当党委授权，其党组的设置，由所在地方党委审批；党组成员的任免，可由上一级国家机关部门的党组征求地方党委意见后审批。这里的前提是必须山上级党委视其特定情况授权。没有相当党委的授权，其他任何组织和部门都是无权审批成立党组和任免党组成员的。四是党组设书记副书记。也可只设书记1人，必要时加设副书记1人。为便于工作，党组书记与党员行政负责人一般由一人担任。这种“一人挑”的任职形式，是山党组的性质及其成员身份的双重性的特点决定的。

五、坚持党组工作的基本原则和工作方法

党组要在本部门成为坚强的领导核心，还必须遵循党组工作的基本原则，不断改进领导方式和工作方法。

一是坚持集体领导原则，加强行政首长负责制。有关本部门的重大问题，要按照民主集中制的原则，坚持党组集体讨论，按照少数服从多数的原则作出决定，防止和克服个人专断或以传阅圈批形式代替党组集体讨论决定的不正常现象。同时，还要正确认识和处理好党组集体领导与行政首长负责制的关系。行政首长负责制，是指国家机关行政单位或部门由担任正职的负责人按照职、权、责统一的原则和提高行政效率的原则，而担负全面管理的一种责任制度。在我国社会主义条件下，实行这种行政首长负责制，并不排斥党的领导，而且有利于改善和加强党的领导。因此，所有党组既要有效地发挥党组的集体领导作用，也要充分发挥行政领导个人独立负责地行使职权的作用；既不能山党包揽行政事务，把纯粹行政性和技术性问题都推党组会上来讨论；也不能以政代党，片面强调行政首长负责制而削弱党组的集体领导。

二是增强民主、法制观念，坚持在宪法和法律的范围内活动。党组所有的成员都是行政的正副职，这种身份的双重性特点，要求党组成员既具有坚强的党的领导观念，坚决维护党中央的权威；又具有坚强的民主意识和法律观念，使自己在工作中能自觉地坚持在宪法和法律的范围内活动。党组在讨论和决定重大问题时，要重视听取和吸收党外人士的意见，如遇到与党外人士有不同意见时，党组除检查自己意见有无不妥外，还应耐心说服党外人士始能作决定。对于党组已经决定了的重大问题，也不能直接命令政权机关执行，而应该通过党组的活动和作用，把党委和党组的主张、意图通过国家政权机关的民主的、法律的程序，变成他们各自的决定和自觉行动，以便使一切重大问题都能够得到真正的民主的而不是形式主义的讨论，使人民代表大会和政府的决定能够真正体现广大人民的意志和要求，并通过人大、政府的权力和法规，使党的主张得到更好地贯彻执行。

三是制定和完善党组议事制度和决策程序，建立健全党组工作正常秩序。党组工作的正常秩序，要围绕科学决策和正确地执行决策来进行。党组会的议题、方案，要深入调查研究，多方面听取意见。山党组成员或有关部门提出，党组书记确定。党组会上，要引导党组成员畅所欲言，充分发表意见，然后按照少数服从多数的原则作出决定。党组通过的决议，需要向党委请示报告或请求批准下发的，山党组书记或书记委托副书记签发；需要党组成员以自己的活动和作用，把党组的主张、意图通过民主的法律的程序，变成行政的决议和自觉行动的，也要逐项落实；需要充分调动本部门党内党外各方面的积极性，改革创新，提高工作效率，保证党组决议有效贯彻执行等方面的工作，也要通过加强思想教育，改进工作作风，制定和完善机关工作责任制和党组工作规则，使党组工作逐步规范化、制度化。

六、摆正党组与各方面的关系

党组与各方面的关系摆得正不正，直接关系到能否体现党组的性质和能否正确发挥党组的作用。

(一)、关于党组与本部门机关和直属单位党组织的关系。党章已明确规定是指导关系。有的同志对此还不理解，认为“党组既然是本部门的领导核心，为什么对机关和直属单位党组织的工作只能指导而不能领导呢？这种看法，主要是对党组特有的性质缺乏本质的理解。党组是设在非党组织领导机关的一种领导组织，不是一级党委，也不是党的派出代表机关；党组成员是经过批准它成立的党委指定，而不是选举产生的；党组主要是靠全面执行党组的五项主要任务，在本部门形成领导核心，而不象地方党委和党的派出代表机关那样负有统一领导所属地区或部门党的工作的责任；党组虽然有讨论和决定本部门重大问题之权，但涉及到新出现的有关全局性的重大方针性的重大问题，还必须向批准它成立的党委报告，请求指示，而不能自己讨论决定后就直接行文下发而形成垂直领导。由于党组的这种特定的情况，决定了党组同本部门机关和直属单位的党组织的关系只能是指导关系，而不是直接领导的关系。

(二)、关于党组与国家机关党的工委的关系。主要也有两种不同的看法：第一种是认为是领导与被领导的关系，因为国家机关党的工委有权领导国家机关党的工作，这里也应该包括党组的工作；第二种是大多数同志的看法，认为党组与国家机关党的工委是协调配合的关系。理由是：虽然党组和国家机关党的工委都是对批准它成立的党委负责，而且目的也都是为了加强党对国家机关的领导，但党组是由相当的党委批准设在国家政权机关和其他非党组织的一种领导组织，机关党的工委则是相当的党委派到国家机关的代表机关，两者各有不同的职责任务和作用，不存在谁领导谁的问题，而是应该都在相当党委的领导下，相互尊重和支持，相互加强联系与协调配合。协调配合的主要内容是：机关党组织的机构、人员编制和干部配备；党员领导干部民主生活会、中心学习组和处以上干部理论培训等制度的落实；各部门领导班子和领导干部政治、思想作风等方面情况的检查和监督；经工委审议或审批的违纪党员干部的处理；机关党委工作的检查和考核，以及其他问题的研究解决。

(三)关于上级领导机关的党组与下级领导机关党组的关系。党组是服从批准它成立的党的委员会领导，因此上级机关与下级机关的党组之间不是也不应该是领导与被领导的关系。否则就会形成垂直领导而削弱党委的领导。同时，也不能把实行干部双重管理体制与对党组织实行双重领导等同起来，前者属干部管理体制，后者属党组的隶属关系，如果把实行干部双重管理体制而理解为党组也实行双重领导，同样是违背设置党组的原则的。当然，上级机关党组讨论和决定的有关重大问题，特别是报请党委批准行文下发后，下级机关的党组织必须坚决贯彻执行。