农村“两委会”关系的调查

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近期，我们对第五次村民委员会换届后雁塔区农村两委会的关系以及存在的问题，通过听、看、查、访、问卷等方式，进行了深入细致地了解和调研。一致认为当前全区绝大部分农村两委会干部能按照“三个代表”的要求，带领农民发展生产，壮大集体经济，增加农民收入，维护农村的安定团结，加快农村改革步伐，在农村中真正起到了领头羊、带路人的作用。但也有个别村“两委会”存在一些不容忽视的问题，严重影响了农村的稳定与发展。针对这些问题，我们坚持以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，理论联系实际，提出了一些解决问题的建议和意见。

一、我区农村“两委会”的基本情况

雁塔区位于西安市南郊，属城乡结合部，现有行政村120个，农村人口14.2万人，农村党支部总数120个，村党支部书记120人，支部成员415人，党员总数3823人。村民委员会120个，村主任120人，村委会成员307人，村委会成员中党员92人，占30%，村委会主任中党员39人，占32.5%。村“两委会”关系协调的行政村113个，不协调3个和不很协调的行政村4个，村“两委会”成员中有交叉任职的行政村56个，其中书记、村主任一肩挑的行政村有6个。

从以上数据不难看出，雁塔区农村“两委会”组织机构健全，村“两委会”协调的行政村占94%，不够协调的行政村占6%，整体是比较好的。但村党支部书记的文化程度偏低，高中以上文化程度的人占28%，初中以下文化程度的人占29%。

二、存在的问题及原因

通过调查，个别村“两委会”还存在一些比较普遍和突出的问题，集中表现在以下几个方面：

1.村“两委会”各自为政，合作精神欠佳。

随着《村民委员会组织法》的颁布和村民自治的进一步深化，一些村委会成员错误地认为自己是由多数村民选举出来的，代表全村群众的利益，而党支部成员是由少数党员选出来的，只代表党员的利益。有的村党支部书记片面强调党支部的领导核心作用，两者争执不休，各自为政，缺乏合作精神。像某村“两委会”对于征地款的分配、使用意见不一，一方认为要留一部分，发展集体经济，另一方则执意要全部分完。双方各执已见，争论不休。

2.“两委会”委员形同虚设，助长个别村官的霸气。

在个别村级组织中，两委会委员对村中的大小事一概不知，一些重大问题不开会集体讨论研究，往往只由一个或几个主要村干部决定，其他委员根本沾不上边。其结果不是村干部不替群众办好事、办实事，就是村干部不充分发扬民主，助长了个别村干部的。霸气、一言堂，在工作中得不到委员和大多数群众的支持。

3.干部素质低，导致班子工作不力。

有的村干部文化浅，素质低，不具备执政和带领群众奔小康的能力，班子有名无实。我区西部某村，原发展环境较差，集体经济收入较少，随着高新三期的开发，有了新的发展氛围，但个别村干部不是利用这些机遇走发展之路，而是只看眼前利益、个人利益，群众意见很大，引起群众上访。有个村选上的村干部由于领导能力弱，总是昙花一现，只好轮流坐庄，致使班子有形无实，遇事推诿，矛盾激化，经常处于半瘫痪状态。

4.家族、宗派势力突出，各方互相拆台，明争暗斗。

有个别村子各方势力貌合神离，明争暗斗，互相拆台，互相扯皮，延误工作。我区南部某村由于家族势力、宗派势力突出，村委会选举时常受其左右，最终选出的干部只代表一派利益，另一派便想方设法制造矛盾，严重影响村子的稳定，各项工作止步不前。

5.独揽权力，财务管理混乱。

有个别村主任无视党支部的核心领导地位，我行我素。由于缺乏严格的财务审批、审计和监督程序，财务管理混乱，“发票是卷卷子，账目是片片子，会计对不出眼眼子”。个别村干部通过非正常财务支出寻找个人收入，甚至有的村干部拿着白条子也可以报销。村上的公益事业中，一些大的工程项目往往由个别主要村干部独自包揽，既欠账又留钱，白条抵账，财务不公开，群众不明白，支部意见大。

针对上述问题，经过深入分析研究，发现存在问题的原因较多，概括起来主要有以下几个方面。

1.村“两委会”成员不能从概念上区别“两委会”的不同。

原则上讲，党支部和村委会是两个性质和职能既有区别又有联系的村级组织。从地位上讲，党支部处于核心地位，村委会在党支部领导下开展工作；从产生的方式上讲，支部书记由党员选举，村主任由村民选举；从它们与上级组织的关系来讲，农村党支部是党的最基层组织，直接对上级负责，对上级组织的依靠性要强些，而村委会则是村民选的自治组织，上级政府与它是指导与被指导的关系，自主性相对讲要强一些，对上级的依附性不大，直接对选民负责；从各自的职能上讲，党支部着重抓好党员的教育和管理，而村委会则着重抓村级财务和经济建设。由于村“两委会”成员个人素质参差不齐，理论学习不够，不能从概念上区分“两委会”的不同，片面强调自我，忽视对方的存在，造成二者的矛盾。

2.农村“两委会”在实际工作中权责不清。

通过与村干部的座谈和在群众中了解，发现导致个别村“两委会”关系不协调的最根本原因是党支部与村委会权责不明。《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》都是对村党支部和村委会的职责宏观规定。具体地讲党组织在村级组织中属领导核心地位，拥有对村里事务的领导权，村民委员会是自治性群众组织，拥有处理村务的权利，这就意味着在同一村，同时存在两个管理公共事务的组织。从有关法律、法规上看，党组织主要是就村中重要事务做出决定，同时通过村民自治组织的工作，将党的方针政策和村党组织的意图变为群众的自觉行动，而村民委员会可以按照法律独立负责地开展活动。但是在村干部眼里这一规定没有对党支部和村委会的权限做出具体的规定，“两委会”权限不明，成为矛盾的根源。

3.受传统思想文化的影响，人治观念根深蒂固。

在长达数千年的封建社会里，中国一直是一个封建专制的国家，新中国成立之后，我国实行的是计划经济体制，这种高度集中的经济体制反映在基层组织建设上就导致家长制作风盛行，抑制了农村基层党组织的民主制度建设。

4.面对新形势，一些基层党组织的核心领导作用发挥不够明显。

一是瘫痪村竟支部的存在严重削弱了党对农村工作的领导，一定数量的农村党支部受老、弱、软、懒方面的困扰，长期处于软弱瘫痪状态，失去群众的信赖和支持，处于自身难保的境地，面对新的挑战，无所适从。二是面对直选村官的冲击，部分村党支部表现出不适应，工作软弱被动，使党的核心领导作用受到削弱。三是面对村民自治的新情况，支部不善于加强自身建设，发挥领导核心作用。长期受传统管理模式的影响，个别支部书记习惯家长式、命令式的简单粗暴管理方式，与当前农村经济的发展极不适应。

三、对策及建议

农村“两委会”存在的问题不是孤立的，静止的，是各种矛盾综合作用的结果，因此，理顺农村“两委会”的关系是一项长期、艰巨、复杂的系统工作。我们必须以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，理论联系实际，贯彻党中央关于“全面、深入、扎实、持久”的方针，进一步提高认识，增强责任感，努力发挥村级党组织为核心的各种组织的整体功能，注意从村“两委会”容易产生矛盾的问题入手，明确基本原则，解决主要矛盾，以制度和法规规范村“两委会”行为，使其真正成为“三个代表”重要思想的组织者、推动者、实践者，为农村的经济发展和社会稳定做出贡献。

1.明确党支部和村委会的关系。

依据有关文件明确规定，必须明确村党支部和村委会是领导被领导的关系，党支部书记是村里的“一把手”领导村里的全面工作，村委会在党支部的领导下，依法行使职权管理村务，村委会要及时向党支部汇报工作，自觉接受党支部的领导。

2.规范管理，民主科学决策村务。

根据《中国共产党农村基层组织工作条例》完善、充实《区农村党支部细则》、《区基层党支部议事制度》和农村“两报告、两议事、十公开”制度执行情况的检查细则，结合“三级联创”、“四教育”和“三个代表”教育活动，进一步完善工作例会制度和岗位目标责任制考核制度。区委每年选派的一定数量驻村工作队和街办派出的驻村指导员在具体工作中针对各村的实际，引导、教育村干部的同时，按制度规范解决村里的突出问题，给村干部做出示范，对于村里的重要决策实行党支部书记主持下的“两委会联席会议”制度，按先党内后党外的程序和民主集中制的原则实行民主科学决策。

3.实行农村财务“村有街管”体制，推行民主管理。

针对农村财务管理混乱、漏洞多，不易监督的问题，全面推行农村财务“村有街管”体制，即在各街道成立“农村财务管理中心”，在农村集体财产所有权、使用权、审批权不变的情况下，对农村财务进行集中管理，各村不再设会计、出纳职位，只设一名报账员，集中报账。农村财务管理中心负责对村、组票据的真实性、开支的合理性进行审核，此制度将从源头上遏制原来的村、组财务管理中存在的干部说了算，白条进账，布袋账等现象，规范农村财务管理。在民主管理上，要重视发挥村民代表议事会和民主理财小组的作用，推选那些坚持原则、群众威信高、有议事能力的人担任“两委会”成员，做到大家的事大家议，大家的事大家办，大家的事大家管，逐步建立民主评议村干部和村务、财务、公开为主要内容的民主监督制度，以村规民约为主要内容的群众自我教育、自我约束、自我管理制度，推进村级民主制度建设。

4.教育激励为先，监督奖惩并重。

针对少数新当选的村委会成员工作不规范的问题，规定对村“两委会”班子成员，由街道党工委帮助建立任期目标责任制和年度目标责任制，量化党的建设、经济发展、村务管理、精神文明建设的各项任务，通过每年年底的公开述职、民主评议和目标考核等形式，对村“两委会”成员兑现奖惩，对表现突出的给予表彰奖励，对有缺点的给予批评教育；问题严重和经批评教育没有明显变化的，给予诫勉并与经济挂钩，诫勉无效或违规违纪的予以免职或罢免。

为了使以上制度落到实处建议采取以下措施。

一是加大教育培训力度，不断提高干部的整体素质，密切党群、干群关系，针对当前农村干部素质偏低的问题，在区委党校成立农村基层干部培训中心，区级领导和涉农部门的领导负责人亲自担任主讲教师，对农村干部进行党的知识及政策、法律、科技、经济管理等多方面培训教育。另外，还要利用农广校对农村基层干部进行中专学历教育，提高基层干部队伍的素质。二是建立和完善各级领导联系点制度，形成抓农村基层工作的强大机制。建立一个强有力的领导联系网络并形成制度是保持农村稳定、推进两个文明建设的关键。落实第一责任人和直接责任人的责任，所有的区级领导每人联系一个街办，指导一个先进村，帮扶一个后进村，街办领导每人包扶一个重点村，经常到村上调研解决问题。三是加大《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》的宣传力度，使之家喻户晓，人人明白，增强农民群众党的领导观念和依法行使民主权利的意识。四是全面推行“两票制”选好基层领导。具体的做法是：由村党员大会提出新一届支部班子预备候选人。对其张榜公示，在村民中进行民主测评，达不到50%认可率的，取消候选人资格，再由农村支部换后选委员会根据群众测评结果确定正式候选人，最后根据街道党工委批复的正式候选人，召集党员大会选举产生新一届支部委员会。“两票制”的实行，直接把党支部成员置于农民群众的监督之下，确立了党在农村的核心领导地位，选出的班子合民心、顺民意。五是提升“指导员、工作队、办实事、多开会”的工作力度。通过指导做到上情下达，下情上达，通过工作队集中解决班子存在的问题和其它热点问题，通过办实事，让群众看到党和政府对群众的关心和支持，通过多开会，逐步形成集体的事，大家说了算，推进农村民主化进程。六是做好农村党员发展工作，储备后备干部人才。对于农村党员发展缓慢、党员年龄老化的问题，按照《2003—2007发展农村党员工作规划》，有计划、有重点地做好发展党员工作；并制定出台《农村干部和党员队伍培养制度》，对无正当理由三年不发展党员的支部书记劝其辞职。