在全市基层组织建设会上的发言

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创新监督管理机制

提高农村基层组织执政能力

——在全市农村基层组织建设现场经验交流会上的发言

（2005年8月日）

各位领导、同志们：

我发言的题目是《创新监督管理机制，提高农村基层组织执政能力》，不妥之处，敬请大家批评指正。

**县的基层组织建设工作，在市委的正确领导下，在市委组织部和市基层党建联系办的指导下，按照“围绕中心，服务大局，贴近实际，不断创新，齐抓共管，三级联创”的总体思路，逐步建立完善了县乡两级联抓联建的责任机制，以县委组织部、县基层党建联系办为重点的协调联动预警机制和结合实际、不断创新的监督管理制度机制。有效解决了基层组织建设中重眼前轻长远、重现象轻根本、重形式轻内容的问题，充分调动了各级干部抓基层组织的积极性和主动性，为全县的改革发展稳定提供了可靠的组织保障。为更好地夯实基层基础，巩固农村这块阵地，近年来，我们针对农村“两委”换届以后出现的新问题，研究探索了一套专门针对农村干部的监督管理新机制，把它概括为“两证一账双监督”。通过两年多的实践，逐步规范，初见成效，农村基层组织建设第一道防线的作用更加突出，执政能力明显提高。下面，把我们的做法给大家做一简要汇报。

一、把握形势，找准症结，积极探索加强农村基层组织建设的新机制

当前，我们正处在“黄金发展期”，同时也是“矛盾凸显期”。作为人口和面积都占大头的农村，更是矛盾点的易发区和多发区。特别是实行村民自治以后，随着基层民主政治建设的不断深入，人们新的思想、旧的体制相互碰撞，过度时期制度不健全、不规范的问题日益突出，伴随着农民人口素质的提高、法制意识、民主意识的增强，对村级组织的要求更高了，标准更高了，农村基层组织担负的推动发展、化解矛盾的任务更重了。这种新思想和旧的体制激荡的结果，突出地表现为群众信访量增强，“两委”班子内耗的增多，群众对基层干部不理解、不支持有增长的趋势，而基层干部对这种新的形势表现出明显的不适应，其自我规范又无从下手，乡镇党委缺乏抓手，在这种形势下，迫切需要一种新的方法来解决新的问题，以便村级组织更好地担负起推动发展、维护稳定的重任。新的形势为我们抓基层组织建设同样提出了更高的要求，县委反复调查研究认为，大量的农村矛盾特别是信访量的增加，有群众的因素，也有干部的因素，但主要因素是干部，正如市委指出的，焦点在班子，根源是利益和权力之争。几乎所有的农村矛盾都由此而引发。我们进一步研究认为，权力之争更主要地源于村民自治以后，一些民选村官认识上的偏颇，简单地认为乡镇免不了，村民难罢免，支部不好管，自觉不自觉地走向了组织和群众的对立面；当然，也有少数是党支部以强调党的领导为由，不认同民选村主任，甚至排斥、排挤，不给党票，不让参与村务。利益之争，根源在于农村集体资金、资产、资源管理混乱，群众想弄明白，干部又说不清楚，这种现状滋生了一批腐败村官，伤害了群众，也毁了干部自己。我们认为，以上两个方面的问题，是影响基层执政能力的症结所在，迫切要求我们在农村基层组织建设中，创新思路、创新机制、创新举措，认真加以解决。

二、对症施治，规范管理，健全完善“两证一账双监督”制度

针对农村基层组织建设中的两个症结，我们把攻克难题，创新机制列为基层组织建设的重点，对接基层组织建设和基层民主政治建设的有关制度和规定，研究制定了一套针对农村干部和财物的更为具体可操作性极强的监督管理办法，先行试点，逐步推开。其内容主要包括三个方面：

第一个方面，两证，就是农村干部任职资格证书和任职保证书，重点解决农村干部难管理的问题，目的是增强农村干部的荣誉感和责任感。我们给每个村的支部书记、村主任都以比较隆重的方式颁发任职资格证书和任职保证书。“两证”的重点是任职保证书，它以书面的形式把村干部上任前对群众的许诺、对组织的承诺保留下来，以协约的形式与乡党委、政府签字，自认保证兑现承诺，接受监督，服从领导，履行责任，违约自行辞职。实践证明，“两证”有效约束了村干部行为，为加强管理留出了余地，增强了村干部的荣誉感和责任感。推行两证以来，先后有23名农村干部，因为没有完成任职承诺，由乡党委劝其辞职，较好地解决了少数农村干部不作为、乱作为、两张皮等问题。

第二个方面，一账，就是建立一套比较系统规范的农村集体资金、资产、资源管理台账，重点解决农村财物难理清的问题，目的是斩断影响农村稳定和干群关系的是非之根。这项内容主要有清理认定、定期公开、换届交接三个关键环节，实行一式两套管理，它以认定为起点，农村干部任职接账，离职交账，定期审计，定期公开。清财、建账、公开，不可避免地触及到大量的农村矛盾，我们坚持不回避、不敷衍，迎着困难去做好工作。贤台乡一个村，审计干部进驻后，干部闹、群众告，一时间乱了阵脚，建账之后，9年的财务细目贴了满满一条主街，“三资”管理一目了然，立时之间风平浪静。目前，全县已经规范建账190个村，查出农村“三资”跑冒滴漏1200多项、260多万元，依法处理违法违纪干部29人。这些村规范建账之后，至今没有发生过因为财务不清引起的上访问题。

3、双监督，就是自上而下的组织监督和自下而上的群众监督，重点解决村务管理不规范的问题，促进基层组织建设与基层民主政治建设双赢共进。上监督以乡镇党委、政府为主体，融基层所站和驻乡村党代表、人大代表、政协委员为一体，由乡党委组织，一季一巡查，半年一评议，年终进行“两证”年检。下监督以农村党员、群众为主体，通过民主听证、公开述职、村务公开等形式，由包村干部组织，一季召开一次村务听证质询会，半年召开一次“两委”干部公开述职会，一年进行一次任职承诺集中兑现。双向监督使村级组织全程、全时置于组织和群众监督之下，保证了农村基层组织建设和民主政治在依法、有序、健康、和谐的轨道上平稳运行。

三、整体推进，注重实效，农村基层组织建设呈现新局面

“两证一账双监督”制度从试点到推行，我们始终坚持把形式与内容紧密结合，全面发动，督导促动，整体推动，保证了制度的落实，开创了农村基层组织建设的新局面。

一是乡村两级和村“两委”关系更加协调，农村基层组织建设整体水平明显提高。“两证一账双监督”制度的实行，突破了村民自治背景下民选村官没法管、不让管的认识误区和体制障碍，在制度和机制层面上实现了党的领导和村民自治的有效对接，丰富了县、乡党委对农村“两委”干部教育、监督、管理的手段，农村党支部的领导核心地位更加巩固，村委会的中心意识、大局意识明显增强。先后有31名非党村主任加入了党组织，这些村全部实行了书记、主任一人兼，22个“两张皮”的村自动消除了隔阂，年初确定的12个后进支部已有9个提前转化升级。同时，涌现出一批经济发展快、班子合力强，群众满意度高的综合示范村。全县建成“五好”农村党支部113个，“五好”率达到55.4%。村支部书记、村主任达到中专以上学历的有人，致富能手、经济能人达到80%。农村基层组织保稳定、抓发展的凝聚力、战斗力明显增强。

二是干群关系更加融洽，社会局面日趋和谐。“两证”明确了责任，“一账”保证了清白，给了群众一个明白，“双监督”使广大群众真正进入了农村事务的决策和管理层，从根本上解决了少数村干部违法施政、办事不公、本领不大、手脚不净的问题，使一些群众改变了对基层干部的看法，实现了由反感到好感、由抵触到支持的转变。新制度推行以来，农村信访明显下降，特别是告班子、告干部的信访案件日趋减少，党群干群关系更加融洽。不负责、不干事的干部，以辞职的形式对组织、对群众做出交待，较好地回避了走罢免程序带来的负面影响。近年来，我县没有因为调整村级班子而发生任何影响稳定的问题。

三是基层干部治村、理政、创业的积极性更高，推动了农村经济社会的全面协调可持续发展。“两证一账双监督”制度理顺了农村方方面面的关系，规范了农村“两委”干部的言行，激发了农村干部履职尽责、兑现承诺、干事创业的积极性。今年先后有60多个村主动要求提前加入文明生态村创建行列，掀起了创建文明生态村的新高潮。1－7月份，全县实现生产总值24.02亿元，财政收入14473万元，固定资产投资94675万元，主要经济指标均实现了时间任务同步，项目建设、经济发展都取得了新的成绩。

在推行“两证一账双监督”制度过程中，我们深深地体会到，做好新形势下的农村基层党建工作，必须围绕“五个好”的要求，找准方向，找准载体，找准目标，创新形式，完善制度，形成一套科学、系统、规范的长效工作机制。只有这样，农村基层党建工作才能不断取得新成果。

一是县乡党委的责任机制。为充分发挥县委的关键作用、乡镇党委的主角作用，我们把基层党建工作与全县中心工作相结合，连续开展了“双联一带”（全体县乡领导干部每个联系一个党建综合示范村、联系一个农村后进支部，带动全县农村党建工作整体水平全面提高）活动，将抓党建促发展的任务落实到具体人头，公开公示，全程分包，分类施治。建立了“四述双评”（县级领导、乡镇党委书记向县委常委会进行半年述职，包村工作队负责人、乡村干部分别向县党建工作联系会和乡镇党委进行季度述职；对工作完成情况当场点评、年终总评）、明查暗访、内部曝光警示制度。坚持一事一考核，一事一记账，年终打捆，综合评价，分类排队，联带奖惩。在先进性教育活动中，进一步延伸“双联一带”活动，组织开展了以扶助一名贫困党员、救助一名贫困学生、帮富一户贫困家庭为主要内容的“三个一”帮扶活动。今年上半年，采取了“一线述职、现场点评、逐村解剖、集中会诊”的方法，深入一线，逐乡镇听取党委书记抓党建工作述职。全县形成了县级领导带头抓、县直部门配合抓、乡镇党委具体抓的工作格局。

二是农村干部管理机制。坚持动态管理，分类指导，建立健全了农村干部规范化管理档案，全面掌握农村干部的思想工作动态。重点抓了“三整顿一调整”（思想整顿、作风整顿、纪律整顿，组织调整）。将每年七月份作为“党课教育月”，针对农村“两委”关系不协调、村级财务管理混乱、农村干部带领群众致富能力不强等问题，分期分批举办特色培训班，抓好思想整顿，村干部的执政意识和执政能力不断提高；建立了党建监督员、干群恳谈会、民主听证会制度，着力抓好作风整顿，规范干部行为，改善干群关系；全面清查农村“三资”，推行“两证一账双监督”制度，加强基层干部纪律整顿，严格财务纪律。大力加强组织调整，对乱班子、散班子及时进行调整，夯实了基层第一道防线。在抓好党员发展的同时，实行了农村党员管理“双评监督制”，根据党员公开量化管理的内容，每半年进行一次党员互评、群众民主评议。农村党员干部管理逐步走上了规范化轨道。

三是协调联动预警机制。建立了由组织部、纪检委、政法委、信访局等部门参加的基层组织联系会议制度，对全县农村基层党建工作跟踪监督，一月一调度，一季一会诊，半年一通报。结合农村“一体四防”农村治安防控体系，在每个村分别设立了基层党建信息员。对重点村、难点村和后进村，村半月一排查，乡每月一排查，县委联系办每月一调度、每季向常委会一报告。对排查、会诊出来的问题，登记造册，建立台账，按照“四明确”的要求，分解立项，责任到人，挂账督办。同时，按照“县级领导包难村、政法部门包乱村、科技部门包穷村、政策部门包软村”的“四包”原则，实行县级领导、县直部门对口包乡包村，一定三年不变。全县初步建立了党委政府统一领导、职能部门分工负责、上下左右协调联运的预警机制，确保了及时有效地处理解决基层组织建设中存在的问题。

虽然我们在工作中取得了一定成绩，但总体上看，工作中还存在着一些差距和薄弱环节，目前仍有14个村没有落实“两证一账双监督”制度，个别村的重点问题没有得到有效解决，加强基层组织建设的保障机制还有待进一步创新和完善。我们将借这次大会的东风，学习先进，再接再厉，突出重点，强化责任，抓巩固，抓提高，上位次，争取基层党建工作再创新佳绩，全面提高基层组织执政能力。以上是我县在农村基层党建工作的几点做法和体会，不足之处，请各位领导批评指正。