效益审计与科学发展观论文

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坚持以经济建设为中心，保持经济平稳较快发展，促进经济增长质量和效益的提高，是落实科学发展观的重要体现。如何将这一思想贯彻在我国审计理论体系建设和实践发展进程中深化审计，完善并丰富效益审计，不失为一种理想的选择。

我国效益审计起步于20世纪80年代初期，其特点是在借鉴国外绩效审计理论与实践的基础上，与财务审计并行发展，并正在从当年的单一要素效益审计向综合性的效益审计拓展。受诸多因素的影响，与效益审计有关的系列问题尚未完全理顺，比如：效益审计与绩效审计、财务审计的关系问题，内部效益审计与政府效益审计的界定问题等。如何以科学发展观为指导，合理解释上述问题，使效益审计真正能够为“保持经济平稳较快发展，促进经济增长质量和效益的提高”服务是本文研究的重点。

效益审计等于绩效审计吗

最高审计国际组织在1986年第12届国际会议上把绩效审计(PerformanceAudit)定义为“对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价”。其中，经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约；效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲究效率；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是是否达到目标。在我国，学术界和实务界已经淡化了对效益审计和绩效审计进行区分的意识，将两个概念混同使用，很多专家学者把效益审计定位为经济性、效率性和效果性审计(3E审计)。其实，追溯词义本原，二者的含义是有较大区别的。绩效审计含有业绩、结果审计和效益、效能审计等多重内容，具有较强的综合性特征；效益审计更加强调投入与产出的关系，相当于绩效审计中的效率审计部分，因此，从理论上说，绩效审计边界大于效益审计。

我国的效益审计伴随着我国审计事业同步发展。早在1983年，审计署在《审计署关于开展审计工作几个问题的请示》中就提出了“考核经济效益”的要求；1985年的《国务院关于审计工作的暂行规定》第二条明确规定审计机关“对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支，财政金融机构、企业事业组织以及其他同国家财政有关的单位的财务收支及其经济效益，进行审计监督，以严肃财经纪律，提高经济效益，加强宏观控制和管理，保证经济体制改革的顺利进行”，这时审计对象则扩大到了财政金融机构、企业事业组织以及其他同国家财政有关的单位；而1988年颁布的《中华人民共和国审计条例》第十二条明确地将“与财政、财务收支有关的各项经济活动及其经济效益”纳入国家审计机关的主要任务之中；1994年颁布的《中华人民共和国审计法》进一步将效益审计通过立法程序确认下来，成为我国效益审计实践的法律依据。诸多事例表明，这段时期的效益审计最大特点是关注与财务收支审计有关经济活动的投入与产出问题，无论是审计范围还是审计内容都比较具体、狭窄，偏重在效率性审计方面，具有单一性，是原本意义上的效益审计。

在1998至2000年这三年中，轰轰烈烈启动但并未完全形成系统的效益审计进入了低谷。受多种因素影响，效益审计并未达到理想效果，审计机关将审计重点转向了经济责任审计和舞弊审计。直到2001年，在经济责任审计和舞弊审计已经比较成熟的基础上，审计机关又将关注的目光投向了效益审计，固定资产投资审计率先而行，于2002年针对机场项目进行了效益审计调查。在2002年全国审计工作会议上，审计署提出将财务收支审计和效益审计结合起来。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》则将“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益”作为今后五年审计工作的主要任务，提出了加快发展效益审计的目标。这个阶段提出的效益审计，其内涵和外延已经与早期的效益审计不同，带有较大的绩效审计特征。

纵览我国审计实践发展的脉络，早期的效益审计重点是原本意义上的效益审计，是单要素绩效审计，它关注的重点是投入的节约性或投入与产出的关系问题；可是进入21世纪，随着公共治理的兴起，审计更加关注政府履行受托责任(Accountability)情况，因此，现在的效益审计，已经不再是早期效益审计的概念，其实质已是综合性的多要素“绩效审计”。效益审计包含财务审计吗?

效益审计主要是对效益的好坏进行分析和评价，这种分析和评价在很大程度上需要依赖大量的数据和资料作支撑，而这些数字指标，有的是直接的会计数据，有的是通过会计数据计算而确定。这样说来，会计数据是否真实和正确，直接影响效益分析的确切性。由此说来，财务审计属于效益审计范畴。但从审计目标上看，财务审计偏重于合法合规性和真实性，而效益审计追求的是经济性、效率性和效果性。2003年审计署颁布实施五年规划时，李金华审计长曾经讲过：“效益审计，这是大家非常熟悉的一个名词，也是同志们长期以来一直在思考的问题。很多同志在若干年前就提出，要搞效益审计，搞绩效审计。当时我说，在现有条件下，我不赞成去搞国外的那种正规的绩效审计。……为什么现在要提这个问题?主要有三个原因：一是客观形势发展的要求。二是客观条件基本具备。三是中国审计正在逐步与先进的世界审计潮流相适应。我们所强调的效益审计，是区别于财务收支审计的另一种不同类型的审计，但并不是否定在财务收支审计时结合进行效盖审计，只是不能替代，这是不同类型的两种审计。但它们是相互联系的，不要把两种审计类型割裂开，对立起来，效益审计也必须从财务收支入手，但目标要明确，主要是揭示和解决效益上存在的问题。”从审计发展过程上来看，财务审计先行，后因审计环境和审计条件的改变，审计机构将审计重点转向了效益审计，应该说，效益审计是财务审计内容的延伸和范围的拓展，是真实性、合法性和效益性目标的全面体现。因此，沿着审计脉络分析，可以认为财务审计与效益审计并重；沿着审计客体分析，可以认为财务审计是效益审计的基础和构成部分；沿着审计目标来看，效益审计是财务审计目标的转移。

内部效益审计不同于政府效益审计吗?

在国外，绩效审计的概念源于政府审计，从文献回顾中可以证实这个事实。现在，我国许多专家学者还有这样的认识：我国效益审计针对的主体是政府审计机关，内部审计由早期的财务审计发展到中期的经营审计，最终收敛于管理审计，但不能称之为效益审计。

其实，上述说法不够确切，无论从内部审计理论发展过程分析，还是从内部审计实践进程来确认，以经营审计、管理审计为核心的内部审计是典型的效益审计，但内部效益审计与政府效益审计之间既有区别也有联系。

内部效益审计是典型的“内向型”效益审计，其目的是帮助组织增加价值，而政府效益审计是对被审计单位的效益情况进行审计，属于“外向型”的效益审计；内部审计根植在组织内部，熟悉组织状况，因此内部效益审计可以从经营决策审计开始，跟踪项目或经营活动过程开展实时审计，在一定意义上倾向于“过程导向”的审计，而政府效益审计大多在经营活动或项目完成之后进行，决策是审计的依据而不是审计对象；内部效益审计可以及时发现问题及时提出审计意见，其直接价值容易得到体现，但政府效益审计的直接价值不明显，更多地体现在间接价值的增加方面。

开展效益审计必须要先建立统一的审计评价标准吗?

多年来，尽管我国理论界和实务界不断为效益审计呐喊助威，但一个现实问题不得不引起我们的注意和深思，即雷声大，雨点小。理论界认为效益审计神秘莫测，首先要研究其理论体系，并结合中国国情，形成中国特色的绩效审计范示，方能在审计实践中推行。因此，学者们要么把关注的焦点停留在对绩效审计的定义、本质、特征等基本问题的探讨方面，要么沿着国内外效益审计实践对效益审计进行历史沿革、未来展望或现状综述，即便是涉及效益审计指导性的意见，也是千篇一律地描述审计程序、审计方法等相关问题，将效益审计高高地悬挂在空泛的平台上争来议去，难以变现为指导效益审计的有效方法，使人们对效益审计望而却步；而实务工作者在践行我国关于效益审计的各项要求和方针政策时，则一味地强调效益审计无法开展，理由诸多，比如无理论指导、无法律依据等，但最核心的理由是：没有审计标准。没有标准就没有依据，没有依据就无法实施效益审计。因此，理论工作者忙于挖掘理论源泉，实务工作者坐等审计标准颁发和出台，效益审计出现了实践真空状态。

其实，我们忽视了国外效益审计经验中的一个简单事实，即效益审计理论并不深奥，效益审计无法建立具体的系统标准。为什么这么说?国外的效益审计是实践先行，理论是对其实践的总结和升华，不管怎么研究，其核心思想表明：效益审计是结果导向的审计，是结果和目标或规划的比较，在此基础上进行分析、评价，并提出改进建议，只不过在分析比较时，以经济性、效率性、效果性作为核心要素而已。从审计实践上看，国外的效益审计早期是针对项目开展的，后来才发展到部门效益审计和评价，其主要原因就是因为不同的审计活动、不同的组织和单位，其业务内容大有不同，建立系统的标准是不可能的，因此，坐等效益审计评价标准出台再开始效益审计，在现实中是走不通的。那么，这是不是意味着效益审计难以开展呢?不是的。评价效益审计的标准应该有三个层次上的内容：第一，国家的方针政策和法律法规等宏观层次标准，如国民经济宏观调控、产业政策、国家在一定时期的发展规划，《审计法》、《公司法》、《税法》等；第二，行业、地区或系统内的参数、指标、数据等中观性依据，如平均利润率、速动比率等；第三，被审计活动的规划、目标、预算、计划等微观性依据，如单位职责说明书、决策时确定的经营目标、财务预算等。从一定意义上来说，第三层次的依据更为重要，更为具体，更为有用。所有的被审计项目，都有预期目标，这就构成了开展效益审计的基本条件，因此，即便是缺少统一的绩效审计评价标准，也不影响效益审计的实质性开展。

受审计环境的影响，我国当前的效益审计应该突出重点，尚不可能面面俱到。但从发展的角度看，为了促进人类社会的和谐发展，维护发展的可持续性，效益审计必将会在“经济性、效率性和效果性”审计的基础上，进一步向“环境性、适当性”审计方向拓展，以财务审计为基础，突出效益审计的综合性，提高效益审计的有效性，是未来效益审计的发展方向。