民政局科学发展观案例分析检查报告

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建立和完善城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度，是践行“三个代表”重要思想，坚持以人为本、构建和谐社会的德政之举。近年来，我县救助管理工作坚持“以人为本，为民解困，为民服务”的工作宗旨，认真贯彻《救助管理办法》，积极探索，锐意创新，采取行之有效的多种措施，积极为特殊困难群体排忧解难，取得了良好的社会效益，促进了救助管理工作的社会化：一是城市生活无着落人员基本生活权益得到较好保障;二是积极开展主动救助，填补了社会管理真空;三是为改善党和政府形象，扩大民政部门影响发挥了积极作用。但是，按照贯彻落实科学发展观的要求，作为全新的社会临时性救助机制，救助管理工作正处于不断摸索、探讨、总结、发展的阶段，生活无着落人员救助管理面临的形势依然比较严峻。我们本着想问题、摸规律、抓落实的工作方针，结合工作实际中遇到的一些按类进行了初步的调查分析和对策探讨，以便在今后工作中能进一步创新观念，拓宽工作思路，有效整合社会资源，创建我县救助管理工作新的模式。

案例：自2003年《救助管理办法》实施以来，我站共对1237人实施了救助;其中：男性825人，女性412人。为354人购买了返乡车票，其中老年人82人，妇女22人，残疾人45人，其他205人(包括流浪乞讨、打工和寻亲找友人群以及路途被盗人群)。转送未成年人25人。

从救助工作整体上看，请求救助的原因大致可以分为如下几种情形：一是到城市务工不着、寻亲访友不遇生活遇到临时性困难，面临乞讨的人员;二是流动人口中因钱财被盗、被抢、被骗、丢失，生活遇到临时性困难，面临乞讨的人员;三是因灾、因家庭经济困难，季节性到城市采取乞讨方式获取货币的人员;四是因残疾被家庭遗弃，流浪乞讨的老人和儿童;五是因年老、年幼、残疾以及精神障碍等原因离家迷失，流浪乞讨的人员;六是少数被拐卖、拐骗逃脱，生活无着流浪乞讨的妇女和儿童;七是被胁迫以乞讨方式为幕后操纵者敛财，而流浪乞讨的老人、儿童、残疾人;八是专以乞讨为生财之道或者生活方式的流浪乞讨人员。

从乞讨产生的原因和救助工作实际救助的对象分类看，所谓的“城市生活无着的流浪乞讨人员”，主要是到城市务工不着、寻亲访友不遇;因灾、因生活贫困，到城市乞讨谋生的农民;因钱财被盗、被抢、被骗生活遇到临时性困难，“面临”流浪乞讨度日，需要政府予以救助的人员。实际实施救助的主要对象是流动到城市的暂时生活无着的“流动人员”，“流浪乞讨”人员只是“流动人员”中的极少数特殊情形。

救助工作中存在的主要难点问题：

一是依法甄别与实施救助困难。现行的救助管理制度规定，城市生活无着的流浪乞讨人员是指:“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。”救助的内容包括如下五个方面：一是提供符合食品卫生要求的食物;二是提供符合基本条件的住处;三是对在救助站内突发急病的，及时送医院救治;四是帮助与其亲属或者所在单位联系;五是对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。从求助者的请求来看，自述其确实面临或者正在流浪乞讨度日，急需救助机构予以基本的生活食品救助。针对求助者的这一请求而言，甄别程序是“残酷”又难以操作的程序设定。而救助的“甄别”制度设计一直困扰着救助管理工作，流浪乞讨人员主要来自贫困边远地区，通讯和信息交换设施相对落后，通过电话查询一般要打十余次，而且由于通讯成本比较高，往往没有回音。通过公安机关查询，短时间内，至少一天内，难以核实清楚求助人员所陈述情况的真实性。并且电话查询的结果，是否能够作为救助机构做出不予以救助的依据，值得斟酌，客观上浪费了救助管理资源。对于蓄意骗取救助资源的人，救助机构反而拿不出拒绝救助的合法证据。

二是职业乞讨人员比重逐步扩大。通过对受助人员的调查分析，总受助人数中，职业乞讨人员占的比例很高，他们与一般受助人比较，具有以下特点：一是具有主动性。他们并非因生活所迫而流浪乞讨，而是终年在繁华城市，借乞讨生财，由于救助管理会影响到他们的乞讨收入，多不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。二是具有稳定性。他们有稳定的乞讨收入，相对固定的乞讨街区，有重点的乞讨对象，甚至相互划定地界，彼此抢占地盘。三是具有一定的组织性。他们或按家族血缘，或按乡域搭帮结伙，有头目、有分工、有的甚至有帮规，在固定地点集聚、统一乞讨，同居同宿。四是构成复杂。有确因家庭困难外出乞讨的人员;有上访人员;有进城务工未果人员;有财产或物品失窃无法返乡的人员;也有骗吃、骗喝、骗票、骗医人员;甚至还会有一些犯罪分子为了逃避法律的制裁，负案在逃，藏匿在乞讨人员之中。

三是突发疾病和“危重病人”产生高额医疗费用高。按照《实施细则》的第九条中有关受助人员在站内突发急病的，救助站应当及时送医院治疗。但实际工作中由于进站初期只能对受助人员进行一些简单、常规的体检，无法准确掌握他们的健康状况，常常遇到受助人员来站前就患有慢性病、传染病、甚至是绝症。这些病都需要住院治疗，即使是维持病情稳定也需要一笔很大的经费支出。

四是没有配套专项救助经费和工作经费。由于我县气候、地理条件差，灾情频繁，经济落后，财政压力大，没有配套的专项救助管理经费和工作经费，日常救助工作费用全靠向上级争取资金，以便到目前为止，我县还没有专门的救助管理站，这无疑影响救助工作的顺利开展。

五是救助管理机制不健全。由于各种原因，我县没有专门的医疗救助、返乡救助、救助鉴别和救助保障等机制加之，救助工作人员少(我县仅有一名专门的救助管理工作人员)，严重制约着救助管理工作的有效进行。

对策：

一是以流动救助队为载体，开展主动救助、现场救助。为了使求助人员获得及时有效的救助，在认真做好站内救助的同时，变“坐等求助人员上门”为“主动走出去服务”,采用各种灵活、高效、快捷方式为流浪乞讨人员提供服务，真正方便了暂时遇到困难的受助人员求助，使职业乞讨者的行为受到一定制约，城市环境、社会面貌得到有效改善。

二是建立和完善农村地区的社会保障体系，切实关心弱势群体的根本利益，立足根本解决贫困地区发展不均衡问题。流浪乞讨产生的根本原因是贫困，而解决贫困的核心是农村居民，落脚点就是建立和完善农村社会保障体系，推进城乡社保体系并轨，使农村困难群体的权益得到保障，从而在源头上减少农民因贫困而外出流浪、乞讨现象。

三是以信息化建设为突破口，促进救助管理工作社会化。民政部建立的全国流浪乞讨救助管理信息系统于2005年8月正式投入运行，而我县由于资金紧缺等原因，除了电话通讯外，救助工作至今没有启动互联网信息化建设和管理。只有信息系统的不断完善，实现了救助信息资源共享，提高了救助时效，提升了服务质量。

四是建立和完善救助程序。应建立一套正当、严密井具有规范化、公正性、公开性的救助程序以增强对人权保障的运行机制，严格、明确地规定救助条件并缩小现行的“收容遣送”范围，制定切实可行的操作规程，建立合理有效的行政司法化程序，从而进一步规范救助管理工作。

五是建立健全高效的流浪乞讨人员救助管理工作监督机制。无监督便无行政是现代法治国家普遍设立的一项重要的行政法治原则。建立健全高效的流浪乞讨人员救助管理监督机制，是为了有效防止和及时纠正行政违法行为，保障行政机关依法进行救助管理和公民合法权益免受损害的重要机制，促进救助管理工作的有效开展。

当前及今后一个时期，救助管理工作将坚持以党的十七大精神为指导，深入学习贯彻落实科学发展观，深化“以人为本”服务理念，积极开展主动救助、无偿救助，完善救助网络，规范救助程序，提升工作人员数值，创新救助工作模式，切实发挥救助管理在社会保障体系中的重要作用。