科学发展观学习实践调研课题

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去年以来，我们按照国土资源部关于“坚守耕地保护红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制”的总体要求，在南通市局的正确领导下，坚持“保护资源、保障发展”双保双赢的原则，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，主动破解各类用地矛盾，积极规范土地出让秩序，严肃查处土地违法案件，为启东经济和社会发展营造了和谐有序的用地环境。但是，在当前复杂多变的国际国内经济形势面前，在国土资源管理“两碰头、一忧虑”的严峻考验面前，特别是今年以来，在中央扩内需保增长各项措施稳步实施过程中，在启东大桥大港建设进入实质性阶段的关键时刻，我们在用地指标争取、土地节约集约利用和土地违法案件查处等方面碰到了新的问题、新的矛盾。

一、当前国土资源管理工作面临的主要困难和矛盾

近年来，启东市委市政府拓宽思路，创新方法，在建设启东经济开发区和吕四海洋经济开发区两个省级开发区的同时，还充分发挥沿江沿海资源优势，利用长江岸线建设沿江船舶工业带和滨江化工园，积极盘活废弃近海盐场，建成了滨海工业园，大力实施围填海工程，为经济发展准备了比较充足的后备资源。应该说，这一系列的措施都极大地缓解了启东用地紧张的矛盾，保护了启东有限的土地资源。但是，用地指标的制约作用、土地管理的严峻形势依然考验着国土部门。

（一）经济发展与用地紧张矛盾仍然突出。去年，在启东用地指标中，上级计划指标380亩，向省厅申得点供计划和独立选址计划指标1400多亩，确保了中远船务、林洋新能源、向海重工、道达重工等一批重大项目的开工建设。但是，从启东全市的实际用地需求看还是呈现“僧多粥少”的局面。特别是联合重工、人民重工、豪威船舶、乾德电子等6家超10亿元投资的企业未能解决用地指标。上个月，我们在对经济开发区、滨江化工园等有关企业调研时，许多企业负责人都迫切希望今年能解决用地指标问题。虽然，受国际金融危机影响，国内外投资放缓，但启东情况有特殊性。一方面崇启大桥工程已经开工建设，启东交通末梢的历史即将被改变，投资优势继续放大，不少大企业看好启东；另一方面吕四港深度开发已全面启动，以风电、能源和海产品深加工为主导产业的新兴企业不断集群，目前吕四港镇镇区规模已经不能完全承载经济发展所带来的商业和服务业，商住用地十分紧张。各种情况表明，今后启东用地紧张的矛盾还将更加突出。

（二）土地利用粗放、浪费闲置现象依然存在。一是土地利用不充分。今年，我们对全市各经济园区的国有建设用地进行了一次专项清理，共梳理出闲置土地29宗，总面积1700多亩。经过调查，有的企业资金不到位，征而未用；有的企业由于种种原因，征多用少；还有的企业投资强度低，影响土地产出效益。二是供地率偏低。一方面积极向上争取用地指标，另一方面土地供地率却在逐年下降，影响土地节约集约利用水平。造成供地率偏低的主要因素有：道路等基础设施建设未办理供地手续、一些镇乡由于规划调整而不能办理供地手续、一部分集体建设用地在使改证后为逃避缴纳出让金而迟迟不办出让手续，但也有一部分企业征回土地后没有实质性项目而未办供地手续。总之，由于没有用足用好土地，造成目前土地节约集约利用水平还不高。

（三）违法用地查处遇到诸多障碍。一是各级政府发展需求与规范用地之间的矛盾导致违法用地制止难。表现在道路建设等大型基础设施建设工程、重大工业项目占用土地；部分农业产业化项目随意占用耕地甚至基本农田，特别是家畜养殖等临时用地违法行为制止非常困难。二是推进社会主义新农村建设与规范用地之间的矛盾导致违法用地查处难。表现在农民集中区建设不经用地审批，部分村庄规划与农村耕作和农民生活习惯相矛盾，造成规划区外农民违法建房，这些都给执法带来困难。三是农民违章建房的查处与现行法律存在矛盾，导致土地违法案件执行难。对农民违章建房国土部门没有罚款依据，只有没收和拆除两种处罚方式，而实施强拆国土部门要通过严格的法律途径和程序。去年我们查处了100多户违章建房户，向法院申请强制拆除，而法院以奥运会、十七大召开、社会稳定等理由没有受理，国土行政执法失去威慑作用。

同时我们又看到，在国土资源管理各种困难和矛盾集中体现的时候，在国内外经济形势极其严峻的时刻，我们开展学习实践科学发展观活动，就是要站在科学的、发展的立场去分析事物，解决问题，要在困难中看到发展希望，要在挑战中寻找发展先机，尤其要看到近两年来国土资源管理工作氛围和用地环境在向好的方面转变。

(一)政府依法用地意识逐步增强。近年来，党中央、国务院、国土资源部推出了一系列土地管理政策法规和违反土地管理行为处罚办法，引起了各级政府的重视。特别是去年6月1日，《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）的实施，明确了土地违法行为查处实行问责制，各级政府依法用地意识明显得到加强。今年3月，最高人民检察院又专门对国土资源管理部门了《关于加强查办危害土地资源渎职犯罪工作的指导意见》，对土地违法行为的范围、责任、查究办法都作了详细规定，这些都为土地管理工作创造了良好氛围。

(二)用地环境得到明显改善。近年来，保护资源、保障发展逐步成为全社会各界的共识。党的十七届三中全会上，党中央还将“两个最严格的制度”写进了中央《决定》，土地管理更加严格规范。去年以来，国务院出台了关于节约集约用地的若干意见，为确保节约集约利用土地，对工业项目的投资强度、容积率等提出了详细的、可操作的措施，用地环境不断得到改善，节约集约利用土地的意识正在不断提高。

(三)城乡建设用地挂钩继续实施，较好地缓解了用地矛盾。在“地根”控紧的情况下，上级进一步明确了城乡建设用地增减挂钩继续实施，这项工作虽然难度大、矛盾突出，但通过完成挂钩周转项目一定程度上缓解目前用地指标紧缺的矛盾。从我市近两年的用地情况看，一半以上的用地指标都要靠挂钩周转项目来完成。

二、“破难题、保增长、促发展”的主要做法和措施

从去年下半年开始，针对国际金融危机给我国带来的影响，党中央、国务院紧急出台了一系列扩大内需、提增经济的政策措施，国土资源部也下发了《关于扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》，提出了国土资源为保持经济平稳较快发展做好服务和监管的八个方面二十四条政策措施。省厅、南通市局也相继制定了扩内需保增长措施。根据上级的有关要求，结合启东经济和社会发展状况，我们的做法是：

(一)策应拉动内需，积极主动服务重大项目。国土部门理应在扩内需、保增长、促发展中发挥积极作用，认真落实国家出台的各项政策措施，服务好、保障好重大项目建设。我们克服重重困难，加大跑部跑省力度，优化服务，提高效能，为重大项目办理用地手续。今年2月，我们从国土资源部拿到了同意崇启大桥先行开工的用地批复，确保了大桥如期开工；3月中旬，我们为投资10亿元的乾德电子办理了用地手续，从省厅拿回了157亩的用地批文；3月下旬，我们又从国土资源部拿回了总投资32亿元的中远船务1500亩的用地预审批文。

(二)实施“三个倾斜”，优先确保提增经济发展的工业项目用地需求。我们结合启东经济发展的特点，发挥土地对经济的调控作用，实行用地指标适度倾斜。一是向国家产业政策鼓励的工业项目适度倾斜。中远海工以制造海上钻井、海上石油平台为主导产品，是国家产业政策支持发展的项目，去年在省厅、市局的关心支持下，为其解决了700多亩的用地指标，今年我们专程前往国土资源部为其办理了用地预审手续，为获得国发改委批准立项打下了基础。林洋新能源是利用太阳能发电的一家企业，是国家鼓励的循环经济项目，去年我们为其解决了150亩点供指标，今年有望实现销售收入10亿元。二是向发展潜力好的高科技企业倾斜。东泰电工是一家高科技型企业，其核心技术来自全球最大的风叶生产公司――荷兰CTC公司，公司生产的2.0WM风叶技术国际一流。去年，我们积极想办法为其解决了65亩用地指标，确保了企业的发展，今年该企业可望实现销售总额8亿元。三是向大型骨干企业倾斜。启东现有销售超过10亿元企业20多家，这些大型骨干企业在启东经济发展中起着主导作用，而用地指标是大型企业发展的基础。韦恩益农股份有限公司是启东市一家骨干企业，近几年来，年年翻番，并已申报上市，企业扩大生产规模首先需要解决用地问题。去年，我们主动服务，为其解决了100多亩未利用地指标，确保了企业新产品的研发和生产。去年共为船舶工业带骨干企业利用未利用地解决用地指标1500多亩。

(三)清理闲置盘活存量，积极扶持一批产业前景好的企业尽快开工。去年年底，我们根据启东市委市政府《关于当前进一步扩大内需促进经济增长的十项措施》，结合国土工作现状，为政府出谋划策，撰写了土地出让情况专项清理报告书，建议市政府出台了《关于进一步开展对闲置土地和违约工业项目集中清理工作的意见》，并由10多个部门组成了市闲置土地和违约工业项目清理工作领导组，去年以来，共清理闲置土地38宗，2077亩。在此基础上，我们充分利用存量土地资源，腾笼换鸟，竭力扶持一批产业前景好、社会贡献度高的中小企业尽快开工建设。目前，已经有8家企业经我们协调而顺利开工。

三、集体建设用地流转现状、存在问题及思考

（一）集体建设用地流转的现状

1、集体建设用地的规模和结构。

根据调查统计，我市现有集体建设用地39697公顷，是国有建设用地面积的7倍。其中，乡镇企业用地346公顷，占总面积的0.87％，镇村公共设施公用事业用地面积707公顷，占总面积的1.78％，交通运输用地面积1239公顷，占总面积的3.12％，宅基地面积17645公顷，占总面积的44.45％，水利设施用地面积19482公顷，占总面积的49.08％，其他面积279公顷，占总面积的O.70％。在各类集体建设用地面积中，宅基地、水利设施和交通运输用地面积占非常大比例，是总面积的96.65％。

2、当前集体建设用地流转的主要类型及做法。

我市有组织的集体建设用地流转是从1998年开始的，当时乡镇企业发展正面临着由人员关系、产权关系、债权关系等引发的各种束缚企业健康发展的体制性障碍，市委、市政府及时在全市范围内以镇乡为单位实施了乡镇(村)企业改制。对厂房、设备、流动资产等产权进行全面处置，对集体建设用地使用权也实行有偿租赁使用。虽然目前无法估算各乡镇(村)所取得的集体土地租赁流转收益，但从此开启了我市集体建设用地流转的新机制。2002年，市委、市政府又出台了《关于进一步完善乡镇(村)企业改革的意见》(启发[2002]54号)，《意见》明确，“凡未以出让方式取得土地使用权的改制企业，原则上都要以出让方式取得土地使用权；乡镇砖瓦厂等特殊行业确实无法实施土地使用权出让的，可暂不出让，但必须规范土地使用权租赁管理；依法取得土地使用权的投资者，可以土地作价入股”。所以，从2002年开始，又一轮集体建设用地流转在我市拉开了帷幕。这次改革的核心是，变过去的集体建设用地租赁，为现在集体建设用地征收后出让。据统计，集体建设用地使用改为征收，2005年128宗，面积38.3774公顷，2006年103宗，面积49.3135公顷，2007年12宗，面积3.0271公顷。出让土地收益的流转办法为：集体建设用地征收后，出让取得的政府出让金收益，除出让业务费之外，全额返还给乡镇(村)。据初步估算，改制中向乡镇(村)流转收益，2005年约1768万元左右，2006年约2272万元，2007年约139万元。

(二)当前集体建设用地流转的主要存在问题

我市集体建设用地流转，除两次有组织的流转外，事实上，改革开放以来，受经济利益的驱动，在镇乡，特别是近郊区、集镇区，集体建设用地使用权包括宅基地在内的自发流转，已具有一定的市场，其隐性流转带来的负面效应己不容忽视，主要存在以下几方面的问题：

1、由于流转是自发的，无序的，游离于法律监管之外，造成大量的集体土地资产流失，土地利用总体规划和城市、集镇规划遭到破坏，建设用地供应总量难以得到有效控制。

2、集体建设用地使用权的流转，价格缺乏必要的事前评估和价格监管，价格的确定完全取决于当事人双方协商，土地使用权交易价格、租金价格畸高或畸低，很不规范。

3、集体建设用地使用权流转收益分配缺乏规范，损害了农民集体和个人利益，还易引发腐败问题。

4、集体建设用地使用权流转的法律程序欠缺，既没有必要的审批程序，也没有必要的登记和公示程序，交易安全得不到保护，发生纠纷也无从寻求法律救济。

(三)加快推进集体建设用地流转，构建城乡统一的土地市场的主要思考

按照党的十七届三中全会和改革形势的要求，对加快推进集体建设用地流转，构建城乡统一的土地市场，作如下几点思考：

1、明确集体土地产权主体，明晰产权权能。明确集体土地产权主体，明晰产权权能，是市场经济条件下产权明晰的内在要求，也是集体建设用地使用权市场机制流转的基础，农民权益得以保障的重要前提。虽然法律法规规定农村集体土地所有权归农村集体经济组织所有，但实际农村集体经济组织并没有实际的实体。因此，首要是确定实际的流转产权主体，并依法登记发证，确认其所有权。同时，对集体建设用地产权权能进行重新设定，以实现集体土地财产权利。一是创建城乡统一的土地市场和运行规则，可将集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权比照国有土地使用权，通过出让、租赁、作价出资或入股等方式取得，实行同地同价，同地同权；二是依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，可以将集体建设用地使用权转让、出租、抵押。

2、构建合理的收益分配机制，切实保障农民的土地收益权。集体建设用地流转收益分配是直接关系到农民权益的问题。从权利维护出发考虑，集体建设用地使用权流转的大部分收益应在集体土地所有权主体及其成员之间进行合理分配。同时，基于土地增值收益的形成乃是基础设施建设，相关环境改善和土地利用条件改善的结果，因此，土地使用者在开发利用土地过程中投入的土地资本理应获得投资回报；其他投资者(包括各级地方政府)则可以根据各农村基础设施，公共设施等方面的投资情况，享有合理的投资收益。政府作为宏观经济的调控者和社会事务的管理者，有权通过税收形式分享土地流转收益。

3、修改现行立法，允许农村集体建设用地在特定的范围内自由流转。对《土地管理法》的修改，主要涉及第四十三条和第六十三条，需要解除这些条款设定的集体建设用地限制条件。修改后的《土地管理法》及其《条例》应明确集体建设用地可以流转，并将流转的范围、程序和方法予以规范。

四、扎实推进国土资源管理工作的思路和举措

我们以这次学习实践活动为契机，以构建保障和促进科学发展新机制为主线，解放思想，改革创新，主动作为，积极应对。通过学习实践科学发展观活动，我们要致力于研究国土资源管理最直接、最有效的新方法，探索策应中央扩大内需最有力、最民生的新举措；要致力于解决能力水平的提升和服务素质的培养，探索在能力提高中切实履行严格监管的职责职能；要致力于坚持改革创新和依法行政并举，探索有利于科学发展的体制机制。具体地说要做到三个方面：

(一)要寻求新对策，探索新方法。要寻求政府发展思路与依法用地的最佳结合点，将各级政府的发展思路与依法用地的法律法规保持接轨，探索减少违法用地行为，化解违法用地查处难的矛盾。要寻求用地指标紧张与节约集约用地的最佳结合点，将有限的用地指标用在刀口上，探索提高土地利用率的方法和途径，化解用地指标紧张的矛盾。要寻求土地储备与出让的最佳结合点，将土地储备作为调控土地市场的有效手段，探索土地市场经济规律，化解土地储备无力和出让无序的矛盾。总之，要积极探索当前土地管理领域新方法，新举措，有效解决土地管理工作中所碰到的困难和问题。

(二)要完善新机制，提升新能力。要以科学发展观理念来审视我们的思想和工作，提升统筹工作全局、协调上下关系的能力。要深刻把握国土资源管理和利用的内在规律，不断提高统筹保障和保护的能力，努力变“两难”为“双赢”。要统筹国土资源服务与监管的关系，明确服务发展是国土资源管理的首要任务，严格监管是国土资源管理的职责所在，做到两者兼顾。要正确处理创新与依法的关系，提高开拓创新和依法行政能力，要紧密结合地方实际，既要寻找国土资源管理的新办法、新措施，又要坚持依法行政，在现行法律法规框架内履行国土职责和权力。以科学发展观为指导，全面提高国土资源管理的统筹协调能力。

(三)要追求新标准，创造新举措。要通过提高全系统队伍素质，切实提高服务水平，要通过拓宽“保姆式”服务外延，进一步提高服务标准。要深化行政审批制度改革，建立土地审批快速通道，简化手续，优化程序，提高办事效率。要加快行政审批公开运行，真正做到阳光操作。要牢固树立为人民服务的宗旨意识，认真履行职责，切实做到勤政廉政。要正确处理发展与民生的关系，始终坚持以人为本、执政为民的工作理念，在保护资源、保障发展的同时，始终坚持把群众利益放在心头，民生工程放在案头，把科学发展、和谐发展作为追求的新境界。

今年是国土资源管理工作很不寻常的一年，值得我们探索和研究的问题很多。通过这次学习实践科学发展观调研活动，我们要坚定信心，迎难而上，努力形成新形势下的资源观和资源管理观，进一步增强推进改革创新的自觉性和坚定性，切实把握国土资源的全局性和前瞻性，以思想认识的高度统一，行动和工作的高度协调，积极主动服务，严格规范管理，为构建保障和促进科学发展的国土资源管理新机制作出新的贡献。