学习实践科学发展观调研材料（县）

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为全面了解并掌握我县窑业用地的基本情况，总结并分析窑业用地过程中存在的突出问题及原因，研究并提出严禁毁田烧砖、保护耕地的治本之策，我局学习实践科学发展观活动领导小组办公室组成课题调研小组，采取座谈、实地勘查、征求意见等方式，于近日对全县窑业用地的取土、复垦及管理过程中存在的问题进行了调研，现将调研情况报告如下：

一、全县窑业用地的基本情况

（一）数量和布局有共性。全县现有轮窑83座，主要分布在花沟、陈大、城西、闸北、石弓、临湖等乡镇。从布局来看，除城关、青町等少数乡镇外，全县其它乡镇都有砖瓦窑厂存在，其分布主要受土质、取土成本、土源、产业带动等诸多因素影响。

（二）窑厂建设背景特殊。我县窑厂70％建于上世纪80年代末至90年代初的“乡镇企业热”这一时期。作为乡镇企业骨干的各类砖瓦窑厂建设，受到各级政府的提倡与鼓励，仅作为乡镇企业上报备案即可，无需办理用地及采矿审批手续。当时砖瓦窑厂的异军突起，对于繁荣农村经济，提高社会生产力，安排农村剩余劳动力，增加农民收入，为国家提供税源，都起到了极为主要的作用，成为乡镇经济一支重要力量和地方财政收入的主要来源。

（三）产品单一，市场狭窄。全县83座窑厂主要生产机制粘土实心砖（俗称红砖），占产品种类的100%。轮窑（以20门为例），年产红砖1200－1500万块，吊丝窑年产量约200—260万块。正常年份全县所有窑厂年生产量约11.7—14.7亿块，95%的销售对象是当地村民、城镇居民。

（四）土源取得形式多，非法开采比例大。窑基大多建在河坝、废地上，占85%；凉坯区大多是租用农民的承包地，每亩年租金800元左右，占85%；制砖土源主要包括买土：以每车5—10元的价格收购村民的零星土；买地：以每亩1.5万元左右买农民的承包地取土；买河坝：以协商价格买断农村集体经济组织或农民的某一区域河坝取土；采挖自己的承包地；就地深挖历史形成的取土坑。总体以买地、买土为主。全县现有窑厂均未取得采矿许可证及合法用地手续。

（五）占地面积大，资源浪费严重。一是经营场所：每座轮窑（以20门为例）约需50亩。二是取土用地：每座轮窑年需粘土2.85万立方米，以挖深5米计算，需吃土地10亩。也就说全县每年需挖地取土约500亩，扣除复垦部分外，每年约有300亩土地被挖损。

（六）近年治理有成效。2003年县国土资源局成立以来，通过宣传造势，建章立志、落实责任、规范用地、限期复垦、强化执法等手段，使全县窑厂布局混乱、开采无序的局面得到了有效遏制，窑业生产秩序全面好转。一是齐抓共管的工作机制全面形成。成立了国土、公安等8部门参加的“治理整顿矿业秩序领导小组”，各乡镇也成立了相应的组织；层层签订了窑厂治理目标责任书；开展了3次联合拆除窑厂行动，创下了一天拆窑26座的记录。二是窑厂布局得到了科学调整。建立了窑厂采矿登记档案，科学划定了用地区域，严格执行了窑业生产最低规模制度。全县砖瓦窑厂由2003年初的221座减少到目前的148座，无土源、规模小、条件差的73座砖瓦窑场被先后拆除，每年减少窑业用地规模400余亩。四是挖损土地得到了有效地利用。4年来，在已挖损的土地上共复垦老取土区2600亩，恢复粮食年生产能力2500吨；开挖鱼塘208面，年渔业收入增加41.6万元；植树1.8万株，潜在经济价值360万元；开挖深沟206条，可灌溉农田1.48万亩；安排源和堂制药厂等招商引资项目2个，建设涡阳县兴华生态示范庄1个。

二、砖瓦窑厂用地管理中存在的问题

（一）“两法”衔接不严密。《矿产资源法实施细则》把砖瓦用粘土划为非金属矿产类矿产资源，理应属国家所有，而实际采挖的烧制砖瓦用黏土都是集体所有土地的表层土壤，资源所有权难以界定；2004年11月30日安徽省国土资源厅《关于加强矿业用地管理的通知》（皖国土资[2004]203号）文件下发之前，矿山企业开采小矿及零星分散资源使用土地如何办理用地手续也没有具体操作细则，即使该文件明确了矿业用地管理的一些要求，但规定对开采小矿及零星分散资源的矿山企业只能办理临时用地审批手续，并不得在临时用地范围内修建永久性建（构）筑物，事实上窑基及其办公设施并不属于临时建（构）筑物。因此，在依法管理窑厂的过程中，采矿权和用地审批无法衔接，而全部以非法采矿、非法用地处理又不现实，使国土资源部门在管理过程中处于两难境地。

（二）地方各级政府耕地保护问责制度粗糙。以2006年8月31日《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）为标志而建立的土地管理和耕地保护问责制度，也只明确地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积等负总责，但不负责怎么追究领导责任不明确、不细化，还仅仅是一个概念化的规定，而此前更是没有刚性规定，客观上造成了各级政府尤其是乡镇政府负责人耕地保护意识不强，而国土资源部门难以独立完成耕地保护这一系统工程。

（三）利益驱使窑厂屡禁不止。一是经营窑厂利润丰厚。以2006年的20门轮窑为例，年产量为1500万块左右，每块成本为0.19元，而销售价格为0.23元，税（费）前利润为60万元，扣除各种税费、杂项开支10万元，一个轮窑年纯盈利高达50万元；就是年生产能力210万块粘土砖的吊窑，年纯盈利也在8万元左右。二是乡镇政府可从中取利。以陈大镇为例，该镇2006年全年财政收入为42.8万元，而来自窑厂的耕地占用和营业税两项收入就达10.7万元，占全镇当年财政收入的25%，像牌坊镇收自窑厂的税费占全镇财政收入高达70%，各类窑厂提供的税费在乡镇政府财政收入中平均占有40%的比例。因此，窑主不顾一切建窑制砖，乡镇政府被动制止，国土部门被于奔命的局面就此形成。

（四）挖损区土地复垦比例小。近30年形成的各种深浅不同、规划不一、大小各异的取土挖损区复垦利用程度低。一是由于年代久远，造成部分区域权属不清、责任不明；二是取土深度浅则2米，深则10米，复耕无望；三是复垦成本大，每亩要3000—8000元不等；四是没有强制性措施。一部行政法规《土地复垦规定》也已颁布实施了近20年，配套措施不健全，强制力不强，虽然实行“谁破坏、谁复垦”的原则，但对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，国土部门只能责令限期改正或处于以每亩每年200—1000元的罚款，这对于年盈利数十万元的砖瓦窑来讲是不足道的，因此，窑厂土地复垦随意性很大，抓易弃难客观存在。

（五）推广新型墙体材料步履维坚。近年来，我县先后上马了20多家免烧承重混凝土空心砌块砖场，但生产的产品在我县难以推广，砖场纷纷停产、倒闭，原因有四：一是村（居）民传统使用习惯，造成对混凝土空心砖不认同。二是新产品无价格优势。目前市面上免烧空心砖的生产成本与实心粘土砖相差无几，农（居）民更倾向选择使用实心黏土砖。三是“禁实”步伐过慢。虽然我县近年通过专项整治，窑厂减少了70余家，但仍有140余家在生产黏土实心砖，加上我县没有执行《安徽省新型墙体材料推广应用办法》，黏土实心砖仍占据我县绝对份额。四是煤矸石烧结砖、粉煤灰蒸压砖场投入很大，动辄上千万，而政府又没有优惠扶持政策，加之市场认可度不高，短期内没有企业愿意上马。

三、“堵”、“疏”并举，积极寻求窑厂毁地的治本之策

（一）扼住“吃地虎”的脖子。一是加大粘土砖税（费）征收调节力度。加大粘土砖生产、销售环节的税（费）征收力度，按法定标准上限征收，使之在建筑材料市场上不具有竞争力；二是加大砖瓦窑厂的违法成本。建立联合执法机制，对毁田取土行为严打重罚，直至追究刑事责任；三是大区域同步治理。实事证明，局部治理只能是“捺倒葫芦起了瓢”，涡阳治了，淮北也要治，谯城也要治，安徽治了，河南省要治，山东省也要治，整个淮北平原都要一个政策、一把尺子，一个步子的治理，不给实心粘土砖生产销售空间。五是建筑设计单位应按照国家和省建筑节能设计标准与有关规程，设计建筑项目，采用节能技术，标明应当使用的新型墙体材料，建设单位和施工单位应按设计要求，不得使用实心粘土砖。

（二）放脱推广新型墙体的“缰绳”。一是对兴办新型墙体材料的企业，政府应积极扶持，舍得投入。上马一个年产3000—8000万块的全煤矸石烧结砖场动辄就需1000多万元，政府应在积极协助金融信贷支持的同时，税费政策上也要给予优惠，使其建得起、卖得掉。二是要严格执行《安徽省新型墙体材料推广应用管理办法》的有关规定，使“禁实”范围扩大到县城规划区、建制镇。

（三）因地制宜，积极寻求可替代资源。在煤炭资源丰富的地区，可以运用蒸压、烧结等技术生产粉煤灰、煤矸石多孔砖，在水泥产地可以利用水泥及其工业废渣生产水泥砌块；在秸杆资源丰富的地区，可以利用秸杆和工业废渣生产墙体板；在河砂资源丰富的地区可以生产蒸压灰砂砖；在河泥资源丰富的地区，可以生产烧结砖。以我县为例，可替代资源就有煤矸石、河泥和塌陷区粘土。在未来的10年里，全县34个涡河清淤充填区有河泥1600万立方米，11对矿井产矸石总量1000万立方米，塌陷区粘土10000万立方米，总的制砖后备资源尚有12600万立方米，可以生产各类砖制品529亿块，按目前全县年需求量15亿块计算，能满足全县20年的市场需求。当然，这需要政府有计划地组织实施。

（四）制定政策，综合利用挖损土地。本着尊重历史，面对现实的原则，对已挖损的土地进行认真摸底排查、登记造册，结合新一轮土地利用总体规划的修编，将挖损区调整为独立工矿区，依照有关法规、政策，给予政策倾斜，制定综合利用方案，宜林则林，宜耕则耕，宜渔则渔，只要可以利用，不必强求非复垦为耕地不可。