档案局以科学发展观为指导工作调研报告

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档案安全监管是档案行政管理部门最基本、最长远的一项任务，然而目前各级档案行政管理部门却对档案监管存在着认识上和工作上的偏差。

一是指导思想上存在着一定的偏差。我国档案事业处在一个大发展时期，档案工作领域快速拓展，档案馆库建设任务繁重，档案行政管理部门的工作重点放在档案事业的规划、具体业务的建设上，各极政府部门也要求档案事业加大发展，社会对公共档案的需要也日益增多，档案监管工作未能真正放到各级档案行政管理部门的议事日程，对档案监管工作的认识还未能真正到位。

二是在理论建设上还存在较大缺失。理论是人们行动的指南，只有准确的理论才能指引人们准确的实践方向。目前档案行政管理部门对档案监管工作的理论构建还处在初级阶段，仅明确了档案监管是档案行政管理部门的一项职能，提出了统计工作、安全保管等方面的要求，未能形成完整的理论体系。特别是对如何明确监管的范围，监管的工作标准，监管的具体措施等还处在摸索阶段，各地方的工作内容要求差异很大，各自为政，这就给监管工作质量造成较大的隐患。

三是重服务轻监管的观念弱化了档案监管工作。档案工作的服务性影响了一代档案人的思维，为党和政府做好服务，为社会服务是档案工作的基本任务，但并不是我们全部的指导思想和工作内容。档案工作的终极目标是提供服务。但对于档案行政管理部门来说，本身没有档案业务，只能用规划、组织、指导、监管等手段来实施职能，保障各类档案业务工作的正常开展。长期以来，档案行政管理部门的业务指导量极大，几乎占尽了绝大部分的工作内容。长期来对企业档案的指导是压在档案行政管理部门身上一项艰巨任务，有的地方对家庭档案也投入大量精力去组织指导，这种指导服务无可厚非，但是过分投入精力却削弱了档案行政管理部门的监管工作，有的甚至造成监管缺失。

四是档案监管的范围模糊。事实上档案行政管理部门目前还没有一个明晰的档案监管范围。档案法明确“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”然而这样原则性的规定没有得到具体的细化，似乎所有的档案都要去监管和指导，国家和省档案部门也没有提出明确的监督范围，造成基层档案管理部门监管工作没有规范，操作上难以把握。事实上很多地方档案行政管理部门对家庭档案工作投入了很多精力去指导，却未能对涉及千万人利益的人事档案进行有效监管，对重要的干部档案、公安户籍档案等重要档案，也以有专门部门在管为理由，放弃监管责任，这种监管的偏差和缺失危害极大。象干部档案、户籍档案，应当是主管部门负责业务指导，档案行政管理部门负责案例监管，业务指导与监管不能混为一谈，不指导不等于就不要去监管。而去指导的家庭档案则是属于家庭文化范畴，不属于监管范围。

五是监理工作没有形成系统性的工作要求、标准。档案行政管理部门长期对基层档案工作的监管以登记统计和执法检查为基本方式。各地除了档案馆和县市级机关的统计范围要求基本相同外，专门档案的登记统计就各不相同了。执法检查的范围和具体的要求除了归档范围和“八防”要求相同外，可操作性的监管要求、措施就不多，不成体系。直接监管范围基本在与档案行政部门同级别的党政机关内，下属单位的档案由主管部门负责检查监管。在实施监管检查时又很容易被档案业务检查内容所冲淡。

档案监管工作上存在的以上种种问题，严重制约了档案行政管理部门监管工作的深入和健康发展，在一些损害档案案例的突发事件发生时，难以保障档案的安全，为档案事业的健康发展留下隐患。面对党和国家向档案部门提出的关注民生，为促进和谐服务的工作要求，面对社会变革带来的全社会对档案要求的强大压力，加强全社会重要档案的监管已成为档案行政管理部门的迫切任务。

目前档案行政管理部门应从以下几方面改善档案监管工作的状况：

一、档案行政管理部门要进一步明确监管工作的指导思想，摆正档案监管工作的位置。《档案法》及各级各类档案法规上明确规定，档案行政管理部门具有监督和指导职能，且监督管理工作是主要任务，这是法律赋予的神圣职责，是一种国家意志。因此档案行政管理部门责无旁贷，应当不断地强化监管工作，增强监管工作的力度。各级档案行政管理部门要认识到社会发展的复杂性，洞察各种影响档案保管安全的潜在危机，从各地发生的档案损毁事件中引起警惕，吸取教训，把确保本行政区域内档案保管安全作为首要监管任务，加强各种应对自然风险和人为破坏的防犯措施，力保万无一失。要汲取金融、证券等国家管理部门在监管工作上的经验和教训，要尽力在档案监管工作上有所作为。

二、档案行政管理部门要尽早构建起完整系统的监管工作理论，并对实际工作进行有效的指导。有准确系统的理论指导，是开展一切工作的前提。《档案法》明确档案行政管理部门的监管责任和任务已有21年，我们也作了长期有效的实践探索，积累了很多经验和理论。随着社会形势的发展，档案事业和档案监管还要随着形势变化而改进发展，但不能无止境地探索，摸着石头过河只能是初级阶段，我们应当认真总结，及时构建起一套新时期档案监管理论，从而明晰一系列监管的要求、方法。

三、档案监管应当有所为有所不为，不能眉毛胡子一把抓。档案工作的涉及面十分广、档案种类多，《档案法》所界定的对国家和社会有保存价值的各种档案，都属监管范围。而实际操作必须有重点有步骤地进行，有所为有所不为才能有真正的实效。要对党和国家宝贵历史财富的重要国家档案进行监管，这部分档案一般保存在各级档案馆和国家机关中。要对事业单位和国有企业的档案进行监管，如教育、医疗机构的档案，公用事业单位的档案。要对涉及社会公共安全的属于民企、外企的档案进行监管，如列入重点工程的基本建设档案，上市企业的档案，还要对村、社区和一些社团的档案进行必要的监管。监管的程度上也要分层和区别，要将涉及到社会公共安全的档案分列出来，作为重点监管，如国家机关保管的档案中象户籍档案、工商登记档案、婚姻档案、土地登记档案、社保档案、房产权登记档案等必须重点加予监管，且不能等同于其他一般档案，应当加强监管的强度，确保这些档案的万无一失。

四、档案重点监管的范围应当随着社会发展变化而调整。社会发展变迁会影响到档案价值观变化，档案监管的根本目的是让档案为社会服务。近几年来一些领域档案管理的失控，暴露了一些问题。比如个人档案的管理随着大批企业转制，职工的下岗、退养等，职工档案材料的归档，档案的运转、保管上出现了新问题，反映到档案行政管理部门。这些职工档案的监管一直未真正纳入各级档案行政主管部门的视野，从目前和未来社会的发展需要出发，十分必要成为我们的重点监管对象。此前我们化大力的企业档案的指导管理，应当作一适当的调整，国有企业档案应继续监管，民企和外企的档案就不能作为全部监管范围，只能作为指导服务的范围，而且这种服务要尽可能地社会化，减轻档案行政部门的工作量，腾出更多的精力去监管社会的重要档案。

五、档案监管工作的方法措施必须系统细化、具体到位。档案监管工作既是一项宏观管理的工作，同时也是建立在细致具体的工作基础之上的。档案登记统计是一种监管手段，执法检查过程中查归档的齐全完整度，查档案的安全保管状况，查开放利用的落实等都是监管工作的内容和方法。但我们不能仅停留在这种方式，应当深化研究，提高对危害档案安全因素的预见性，研究新情况，提出新办法，从防自然灾害和人为损坏两方面入手，提高监管的科技含量。比如为防止查档时被人涂改破坏，重要的档案必须制成电子文本，保护原件，防止损坏。从四川地震和翁安县的档案被毁情况来看，重要档案不仅要制成电子文本，而且要进行科学的备份，备份以跨地区的方式为主。这种确保档案安全的要求，对于江浙沪发达地区来说是有经济条件可以做到的，均要逐渐成为档案行政管理部门监管的内容和要求。档案监管要求、方法还要更细更实，细到防火设施的定期检查，应急预案的制定备案等。

当下中国社会正处在一个转型期，社会需要健全的档案保障体系。档案行政管理部门不仅要完成大量的规划、指导等工作，所肩负的监管责任也是重于泰山，我们必须未雨稠缪，加强档案监管工作研究和落实，把社会重要档案的监管作为档案行政管理部门现阶段的重要任务，杜绝一切重要档案被损毁的事件，实现档案管理的长治久安，实现档案事业的科学发展。