人事局副局长深入学习实践科学发展观调研报告

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根据市人事局党组关于深入学习实践科学发展观活动的总体要求和《市人事局深入学习实践科学发展观活动调研工作方案》（乌人【2008】192号）安排部署，市人事局学习实践科学发展观活动“学习调研”阶段调研二组在分管局领导的带领下，采取深入基层调研、召开专题调研座谈会等形式，广泛征求各方面的意见和建议，研究我市事业单位人事制度改革存在的突出问题以及从科学发展观的角度提出加强我市事业单位岗位设置管理，完善人员聘用管理的对策研究。现将调研二组调研工作情况报告如下。

一、专题调研的方式方法

根据专题调研任务内容和调研带队领导关于“着力转变人事部门不适应、不符合科学发展要求的思想观念,把调研工作与打造“阳光人事”、实现人事人才工作的科学发展有机结合起来，切实转变人事部门服务效率和服务水平，找准影响和制约事业单位人事制度改革发展的突出问题”要求，调研二组采取了形式多样、切合实际的调研方法：一是加强自身学习，并在深入学习实践科学发展观的基础上，结合本部门实际，深入剖析在思想观念、服务意识、业务审批、办事流程等方面存在的影响和制约科学发展的突出问题；二是安排调研单位撰写专题调研文章，找准影响和制约人事人才工作科学发展的突出问题；三是扩大调研范围，适时召开了由乌鲁木齐县、沙依巴克区、经济技术开发区、市教育局、市卫生局、市市政市容管理局组织人事部门主管领导和业务骨干参加的专题调研扩大座谈会，准确把握影响和制约事业单位人事制度改革发展、建立岗位设置管理等方面存在的突出问题。

二、关于影响和制约事业单位人事制度改革科学发展的突出问题

围绕本次学习实践科学发展观“党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠”的总体要求,调研组在深入调研，听取多方意见和建议的基础上，经认真汇总，认为在影响和制约事业单位人事制度改革科学发展等方面还存在以下突出问题：

（一）在推行岗位设置管理工作中还存在进一步规范和完善事业单位岗位设置管理的问题。人事部《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发【20*】70号）、《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》（国人部发【20*】87号）和《新疆维吾尔自治区事业单位岗位设置管理试行办法》（新党办发【20*】39号）、《<新疆维吾尔自治区事业岗位设置管理试行办法>实施意见》（新党办发【20*】40号）文件出台后，事业单位岗位设置方面还存在政策的衔接、健全和完善的地方，主要体现在以下几个方面：如何进一步规范和细化三类岗位（管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位）设置，实行“按岗聘用、以岗定薪”；如何妥善解决岗位管理实施工作入轨运行后的政策完善问题；从维护事业单位广大专业技术人员的队伍稳定角度，如何进一步完善事业单位专业技术人员兑现内部不同等级的岗位待遇政策问题。

（二）部分基层事业单位还存在编制、岗位、人员不匹配以及超编等突出问题。一是机构编制部门核定的编制与制定的事业单位岗位设置方案不相符的问题。在承担管理职责较多的事业单位，如各区（县）的城建系统所属部分事业单位实施岗位设置时，还存在编制部门规定的管理、专业技术、工勤技能岗位不符合单位的实际情况，导致了设置的岗位、受聘人员、工资待遇标准的不匹配、不一致；二是部分基层事业单位还存在混编、混岗、超编严重的突出问题。例如在街道办事处所属的社区，由于历史的原因（大学生毕业分配、转业干部安置、复员战士安置）以及单位的性质，还大量存在混编、混岗以及超编比较严重的现象。三是有的事业单位人员无法合理流动，造成人员年龄偏大、结构老化，推行竞聘上岗、按岗聘用工作中积极性不高、难度较大。在事业单位岗位设置管理实施工作过程中，从维护我市改革、发展、稳定的角度，应如何消化妥善安置超编工作人员，消除矛盾，维护社会的安定团结。

（三）部分事业单位还存在聘用人员“双轨制”的问题。在推进事业单位人事制度改革的过程中，由于行业特点、事业单位所承担的社会职能以及编制的限制等原因，在教育、卫生、城建系统等行业单位还存在聘用人员“双轨制”问题，即事业单位与正式在编在册工作人员签订事业单位聘用合同，事业单位与长期聘用的编外人员签订劳动合同（或事业单位聘用合同）并为其缴纳基本养老保险。但是编外聘用人员和在编在册聘用人员相比，工资待遇低，工龄无法认定，并且按照现行的事业单位津贴福利政策不能享受津贴福利待遇，从而形成了同工不同酬的不公平现象。另外，编外临时聘用人员适用于《劳动法》和《劳动合同法》，在编在册人员签订事业单位聘用合同的管理按照《国务院转发国家人事部<关于在事业单位试行人员聘用制度意见>的通知》(国办发[20*]35号)规定执行。由于产生人事（劳动）纠纷适用的法律法规和政策不同，给单位带来诸多不便。比如，一区属学校为规避《劳动合同法》第十四条第三款有关签订无固定期限劳动合同规定，按事业单位聘用制度相关政策辞聘了一名临时聘用代课教师，但该教师依据《劳动合同法》向劳动仲裁部门提出争议，结果劳动仲裁部门裁决该学校按照《劳动合同法》规定赔付教师相应的经济赔偿。作为政府人事部门该如何从维护事业单位和受聘人员合法权益的角度，妥善解决事业单位存在的“双轨制”问题。

（四）关于在推行事业单位岗位设置管理，实行身份转换工作中存在的突出问题。20*年，经有关部门批准，沙依巴克区城建系统作为全市事业单位人事制度改革的试点单位，率先打破身份界限，试行竞聘上岗，按岗聘用，以岗定薪。原工人身份人员聘用到管理或专业技术岗位，并兑现了相应的工资待遇，但是在今年选调社区工作人员的时候，其身份转换不被相关部门认可，在具体的操作过程中还存在执行政策不一致的地方，从一定程度上了影响了这部分人员的积极性和创造性。作为政府人事部门，应进一步建立健全事业单位工作人员身份转换相关政策。

（五）在事业单位公开招聘工作体制和机制方面存在的问题。按照《乌鲁木齐市事业单位公开招聘工作人员暂行办法》（市党办【20*】115号）文件规定，我市从20*年起率先在全疆范围内公开招聘事业单位工作人员，三年来，通过公开招聘为事业单位补充各类人才3*5名，保证了事业单位发展用人基本要求。但是从这几年招聘工作的实际情况看，我市在事业单位公开招聘工作中还存在体制不畅的问题以及需要进一步改进的地方。一是事业单位公开招聘计划和实施方案还存在多头审批的问题。多头审批容易造成公开招聘工作的效率不高并直接影响到事业单位发展的正常用人需求；二是事业单位公开招聘工作应充分考虑教育行业的工作性质和教学周期特点，否则会在一定程度上影响学校教学工作的正常开展；三是在招聘工作流程、招聘岗位调剂以及聘用的审批流程等方面还需要进一步规范和改进；四是解决就业压力是各级政府维护社会稳定的重大问题，更是政治问题。从全疆来看，乌鲁木齐市把有限的事业单位招聘资源向全疆乃至全国公开，人事制度改革成果惠济全社会，在一定程度上缓解了就业压力，但是自治区厅局所属的事业单位在进人的方式上并没有面向社会公开招聘，造成了就业资源的不对称。

（六）关于事业单位工作人员缴纳养老保险的问题。目前我市已经参加社会基本养老保险的范围主要有：市属国家行政机关和参照公务员制度管理的单位中在编劳动合同制工人；市属（含区、县、经济技术开发区、高新技术产业开发区）全额拨款、差额拨款事业单位的在编合同制工人；自收自支事业单位的工作人员；教育系统所属部分学校通过公开招聘新进人员；事业单位编外临时聘用人员。从范围上看我市事业单位参加社会养老保险的标准并没有统一。在事业单位推行岗位设置、打破身份界限、实施按岗聘用过程中，由于聘用岗位的转换，必然会出现参加社保的工作人员与没有参加社保的工作人员之间在社会保障政策上的不统一问题。另外，人事部门和劳动保障部门在事业单位工作人员参加基本养老保险的政策解释上也存在不完全一致的地方，造成了事业单位部分工作人员的误解。在国家、自治区新的社会基本养老保险政策出台前，该如何适应科学发展的需要，制定相关政策，妥善解决这类人员的社会养老保险问题。

（七）关于偏远地区人才合理流动和人才保障的问题。乌鲁木齐市作为西部城市，地缘优势不明显，社会、经济发展不平衡，和内地发达城市相比差距明显，特别是乌鲁木齐市所属的二类地区，工作生活条件相对艰苦，自事业单位推行聘用制度以来，事业单位专业技术人才流失严重，急需的专业技术人员又不愿意进来，严重影响和制约了该地区事业的正常发展。我市在稳定、保护和引进优秀人才等方面还缺乏有效的措施和管理办法。

（八）关于事业单位解聘工作人员经济补偿金问题。新党办发【20*】14号文件规定“对辞职人员，单位一次性发给辞职补助费。一次性辞职补助费按工龄每年一个月基本工资的60%发放，最多不超过24个月”；乌人【20*】52号文件规定“对辞职人员，单位一次性发给辞职补助费”一次性辞职补助费按工龄每年一个月基本工资（职务工资、津贴、国家艰贴与原艰贴四项之和）的60%发放，最多不超过24个月”。政府人事部门应如何适应科学发展观的要求，合理确定事业单位实行聘用制度后的辞聘和解聘工作人员的金额补偿问题。

三、探索解决影响和制约事业单位人事制度改革科学发展突出问题的有效途径，打造“阳光人事、和谐人事”

作为主管全市人事人才工作的职能部门，要以学习实践科学发展观活动为契机，突出科学发展这个主题,以打造“阳光人事、法治人事、服务人事、和谐人事,更好地服务科学发展”为载体,着力解决影响和制约人事工作科学发展的突出问题，为建设和谐首府、实现首府小康社会的奋斗目标提供持续、坚强的人才保障和智力支撑。

（一）在规范和完善事业单位岗位设置方面。在全市事业单位建立岗位设置管理制度是一项系统工程，政策性强、任务繁重。全市有1600多个事业单位，38000多名职工，各行业情况复杂，编制人员情况各不相同，推行事业单位人事制度改革的进程也不尽相同，用一把“尺子”衡量，显然并不符合客观事实。面对新形势、新任务的要求，应以科学发展观为指导，围绕事业单位岗位设置管理中存在的热点难点问题，深入调查研究，出台相关政策规定，建立健全事业单位岗位设置管理制度，解决事业单位岗位设置实施工作中存在的体制机制和政策瓶颈问题，不断推动事业单位人事制度改革的深入开展。一是按照国家和自治区的政策规定按期完成规范和完善我市事业单位三类岗位设置和审核工作，为实施“按岗聘用”提供可靠保证；二是在岗位设置管理实施工作入轨运行后，进一步健全和完善事业单位三类岗位（管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位）聘用管理办法，在专业技术人员队伍中实行评聘分开，推行竞聘上岗，“按岗聘用、以岗定薪”；三是建立健全事业单位管理岗位领导人员兼职政策；四是进一步建立健全事业单位管理岗位（职员）聘用政策；五是进一步健全事业单位聘用专业技术职务内部不同岗位等级政策。六是按照自治区人事厅新人发【2008】98号有关“自治区人事厅将现行对事业单位各类岗位职数管理的职能管理统一纳入岗位设置管理工作范围，实行归口管理。自治区人事厅按照原管理渠道对各地区、各部门开展的专业技术岗位职数以及技术工人技术等级（技术职务）职数的核定工作不再进行”要求，进一步规范和健全事业单位岗位管理实施工作的审批程序和工作流程，减少审批环节，提高服务效率和服务水平。通过建立规范的事业单位岗位设置管理制度，逐步形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。

（二）关于基层事业单位编制、岗位、人员配置不匹配以及混岗超编的问题。一是在岗位设置方面，事业单位三类岗位的设置、比例数量按照自治区人事厅新人发【2008】98号文件规定，对具有领导职能的管理岗位按照编制部门下达的职数进行设置，对其他管理岗位、专业技术岗位、工勤岗位可根据单位承担工作职责，结合本单位实际具体设定。其中宏观控制专业技术岗位高、中、初岗位之间的设置比例，从严控制专业技术职务内部不同等级设置比例；二是对街道办事处、社区等基层事业单位混编、混岗情况可以结合本次事业单位岗位设置和岗位聘用工作统一清理，逐步规范，对人员超编情况严重的基层事业单位，可以此次“按岗聘用、以岗定薪”为契机，实行低聘、提前退休（退职）、病退、辞职等办法内部消化，逐步达到岗位与受聘人员匹配的一致性。

（三）关于事业单位聘用人员“双轨制”问题。由于事业单位编制设置和实际承担工作量不相适应的事业单位以及教育、卫生系统，除聘用在编在册的工作人员外，还存在长期聘用编外工作人员（签订劳动合同或事业单位聘用合同）的事实。关于“双轨制”适应的法律问题，国家法制办对《劳动合同法》第96条的解释是：国务院办公厅转发国家人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》的通知（国办发[20*]35号）文件就是《劳动合同法》第96条中所说的“国务院另有规定”。此解释解决了政府人事部门与《劳动合同法》的衔接工作，明确了事业单位内实行了聘用制合同的人员可以按照国办发[20*]35号文件规定执行，聘用编外人员可依照《劳动合同法》进行管理。至于对事业单位工勤人员的管理，待《事业单位管理条例》出台后有新规定的，从其规定。

（四）关于事业单位工作人员身份转换的问题。随着事业单位岗位设置管理制度的逐步建立，越来越多地涉及到这部分人员的切身利益。我市事业单位有相当一部分人在20*年签订聘用合同后，因身份问题长期没有兑现相应的岗位待遇，在一定的程度上影响了这部分人的工作积极性和创造性。而事业单位人事制度改革一项重要的内容就是要打破“身份界限”，实行岗位管理。我们在深入调研的基础上，报市委、市政府印发了市党办【20*】41号和市党办发【20*】127号文件，明确了事业单位工作人员转岗聘用的类别、条件、审批程序以及享受退休政策的有关规定，对管理岗位、专业技术岗位、工勤岗位之间如何转换做出了明确规定，为进一步深化事业岗位聘用管理提供了政策保证，切实维护事业单位工作人员的合法权益。例如乌鲁木齐市第二十九中学的王迎新同志就是我市事业单位人事制度改革成果的受益者。王迎新同志1982年7月参加工作以来，以工人身份一直坚持在专业技术岗位上承担教学工作，在教师工作岗位上勤奋好学，钻研业务，深受广大师生的好评。该同志20*年取得了师范类教育本科学历，在我市推行职称改革工作“八个打破”政策后，20*年11月取得了中学一级教师专业技术职务任职资格。但是自治区人事厅从1993年下发了停止聘干的相关文件以来，王迎新同志因身份原因，虽然从事专业技术岗位工作，却一直兑现的是工勤人员的工资待遇，和从事相同岗位教师相比，同工不同酬，“身份”就像一座山压在他们身上喘不过气，人的尊严得不到尊重，在人格上也低人一等，极大的挫伤了其工作积极性。乌鲁木齐市第二十九中学岗位设置工作完成后，根据市党办发【20*】127号文件规定，在2008年6月，经过本人申请、单位研究、按岗聘用、主管部门初审上报、人事部门审批同意等程序，聘用王迎新同志为专业技术岗位中学一级教师，并从次月起兑现了中学一级教师岗位工资待遇。通过事业单位身份的转换，使该同志在生活和工作中扬眉吐气，极大地激发了热情，焕发了生机。

（五）在改革事业单位用人制度方面，理顺公开招聘体制，规范招聘工作程序。我市于20*年4月实行事业单位公开招聘、凡进必考，为社会就业人员提供公平竞争平台，促进社会就业公平，标志着我市沿用了几十年人事派遣制度的终结。一是关于我市事业单位公开招聘工作审批权限的问题，国家人事部《事业单位公开招聘人员暂行规定》（人事部6号令）明确规定“地（市）、县（市）人民政府所属事业单位的招聘计划须报地区或设区的市政府人事行政部门核准”。建议政府人事部门积极与有关部门协调，明确审批权限，确保事业单位用人需求。二是充分考虑教育系统的行业特点，努力实现公开招聘的时间与教育系统的教学周期相一致。三是进一步规范事业单位公开招聘工作流程和审批程序，加强每一个工作环节的监督，打造“阳光人事”。四是积极探索公开招聘工作服务体系建设，可参照公务员招录方式推行网上报名确认考试系统，进一步明确招聘岗位的调剂办法，提高服务水准，构建“和谐人事”。五是充分利用网络优势，加强区域合作，实现公开招聘相关资源共享。

（六）在推行事业单位设置管理、健全社会基本养老保险方面。目前国家人力资源和社会保障部对事业单位工作人员参加基本养老保险还没有出台相应的办法，但事业单位全员参加社会保险应该是一个大趋势。从全国范围内看，内地的部分地区如上海等城市根据当地的经济发展水平，为所属事业单位工作人员全部缴纳了基本养老保险。从新疆看，昌吉回族自治州也在所属各级事业单位推行了基本养老保险。乌鲁木齐作为自治区的首府城市，建议根据本地的经济发展水平，在全市所属事业单位推行基本养老保险统筹，解决事业单位人事制度改革进程中存在的社保瓶颈问题。20*年，我们对事业单位全员参加社保政策进行了深入的调研，起草并报市委印发了《乌鲁木齐市事业单位全员参加基本养老保险的实施意见》（市党发【20*】21号），但因时机和条件尚未成熟等原因暂未执行。现在随着事业单位人事制度改革的深入，作为政府人事部门，应按照审批程序报有关部门同意，在全市贯彻执行市委、市政府《乌鲁木齐市事业单位全员参加基本养老保险的实施意见》（市党发【20*】21号）。

（七）在促进艰苦地区人才合理流动，稳定和保护优秀人才方面。作为全市主管人事人才工作的职能部门，应积极争取上级部门的政策支持，努力拓宽就业渠道，切实加大岗位开发力度，进一步完善服务体系，积极构建和谐的就业环境，努力为我市经济社会发展提供优质的人力资源服务。

（八）在事业单位解聘工作人员经济补偿金方面。国人部发【20*】61号文件第十八条规定“事业单位与职工解除工作关系，适用辞职辞退的有关规定；实行聘用制度以后，事业单位与职工解除聘用合同，适用解聘辞聘的有关规定”。新党办【20*】14号、乌人【20*】52号文件之规定了辞职的经济补偿标准，国办发【20*】35号文件规定了事业单位解聘工作人员的经济补偿金范围是：一是聘用单位提出解除聘用合同，受聘人员同意解除的；二是受聘人员患病或者非因工负伤，医疗期满后，不能从事原工作也不能从事由聘用单位安排的其他工作，聘用单位单方面解除聘用合同的；三是受聘人员年度考核不合格或者聘期考核不合格，又不同意聘用单位调整其工作岗位的，或者虽同意调整工作岗位，但到新岗位后考核仍不合格，聘用单位单方面解除聘用合同的。事业单位解聘工作人员的经济补偿标准是：经济补偿以被解聘人员在该聘用单位每工作1年，支付其本人1个月的上年月平均工资为标准；月平均工资高于当地月平均工资3倍以上的，按当地月平均工资的3倍计算。聘用单位分立、合并、撤销的，应当妥善安置人员；不能安置受聘人员到相应单位就业而解除聘用合同的，应当按照上述规定给予补偿。但国人部发【20*】35号、新党办【20*】14号、乌人【20*】51号文件并没有明确规定由受聘人员提出解聘单位同意的情况下的经济补偿金问题。