统计改革完善方法科学发展观思考

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改革开放三十年来，我国的统计事业取得了长足的进步与发展，统计队伍从小到大、统计手段从传统到现代、统计方法从全面报表到多种调查方法结合、统计领域从传统的五大物质生产部门扩展到所有各行各业，统计职能从单一的生产数据到信息、监测、监督、咨询等多种职能。随着社会主义市场经济体制的不断完善和经济的全球化，随着现代信息科学技术的日新月异，在经济、社会、环境、科技、人口、管理各个领域，统计越来越发挥重要的作用。虽然，统计工作在与时俱进，但摆在我们统计人面前仍然还有许许多多的问题，而当前统计工作者面临的最大的问题是：我们在穷于拓展统计领域、完成各种统计报表、承担各种普查、应付各种需求的时候，却没有时间好好地问问我们自己“统计工作应该如何发展？”。根据局深入学习实践科学发展观领导小组的统一要求，近段时间，我到××、××等地，围绕统计改革发展这一主题，问计基层，通过多层次调研和座谈，自己对统计工作如何科学发展有了一定的思考。

一、统计科学发展面临的主要问题

2003年，以同志为总书记的党中央正式提出了科学发展观这一重大战略思想，科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。因为，科学发展观进一步回答了实现什么样的发展、怎样发展等重大问题。用科学发展观理念和要求指导统计工作的发展，是当前统计面临的最紧迫的任务。目前，统计领域存在许多不符合科学发展观要求的内容。基层基础工作薄弱，统计制度不切合实际，统计改革进展缓慢等等。具体体现在以下几个方面。

（一）基层统计工作条件与统计任务严重失调

中国统计机构的设置与政府的管理体制密切相关，从国家、省、市（地、州）、县都设置有专门的统计机构，乡、镇设置统计站配备有专职或兼职的统计人员，一般的统计基层就是指县、乡两级。基层统计工作条件与任务之间的矛盾主要表现是：

1.基层统计力量十分薄弱，在繁重的工作任务面前基本上处于一种应付状态

从现有的统计力量分布来看，一个县市区的统计人员的配备大大少于市州，市州又少于省。这从逻辑上是可行的，也是符合现在各级统计业务量的需要的。但是，中国的统计体制只是中国行政管理体制的其中的一个子体系，统计管理体制必然要从属于整个行政管理体制。从了解的情况看，多数县统计局的在岗人员在12—25人之间，估计全省县级统计人员的平均数在17个左右。从人数上看，统计力量似乎不小。但是，目前的县级统计机构中，领导班子成员一般要占在岗职工的1/3到1/2。一般县级统计机构中领导班子大多数来自于乡镇，对统计业务的学习劲头不高，要求他们钻研统计业务很勉强。所以，很多县市区统计局中，真正能够从事统计业务工作的只有6—7人，有的甚至更少。在繁重的统计任务面前，只能穷于应付。

2.基层统计工作经费严重不足，筹资任务十分艰巨

中国县级统计机构的工作经费主要有三个来源，一是1984年国家统计业务经费上划，中央财政给予拨付，这一块经费名义上是完成国家统计任务，中央财政给予的经费，此项经费的基数1984年确定，后有所象征性增加。二是中央、省、市给予县级统计部门的专项工作经费，有专项工作任务才可能有这项经费，如普查经费等，一般上级给予的经费远远不能满足完成专项工作的要求。三是县级财政给予的人头经费、工作经费、国家任务的县财政专项配套费。人头经费是预算内的，一部分工作经费是预算内，国家任务的县财政专项配套费是不确定的。从统计工作经费的来源来看，国家来的经费只占统计机构经费支出的10%左右，省给县的统计经费很有限，估计只占5%左右，另外85%的工作经费需要依靠县财政。而统计工作任务90%来自于国家统计局。也就是说，统计机构任务十分繁重，而基层统计工作经费是没有完全保障的，能讨多少就是多少。

3.基层统计的工作条件简陋，生活清贫

从计算机设备来看，统计系统中，县一级的设备最差。有些县至今还不能达到人手一机，是几个人共用一台微机。一些县级统计机构办公室还没有全部配备空调设备。

（二）不尊重统计规律，统计调查制度不科学

目前，基层的统计工作任务十分繁重，基层统计人员不堪重负。基层统计人员一直呼唤的减少统计报表、减轻统计任务的呼声一直没有得到响应。《统计法》规定的以周期性普查为基础、以抽样调查为主体、辅之以必要的全面报表和科学估算的调查体系始终没有从实质上得到落实。第一次经济普查后，专业的统计报表依然照旧，普查的基础性作用根本没有得到发挥，专业制度的设计没有和普查进行紧密的衔接，把普查的目的仅仅局限于搞清楚普查年份gdp数据。统计部门本身怎样利用普查的成果，没有进行细致的研究和规划，在统计制度的设计上如何做到普查制度和常规制度的衔接，我们没有真正用心去研究去思考，致使许多统计制度的设计缺乏前瞻性、也缺乏协调性。花费国家大量钱财的普查成果往往是束之高阁。统计人对普查的目的没有给予应有的尊重。

（三）思维僵化落后，解放思想不大胆

大而全的思想、非理性意识严重影响着统计的发展和进步。

大而全思想，主要反映在政府统计对统计业务存在一种大包大揽的倾向和趋势。一些原本由部门承担的统计业务逐步收归政府统计负责，政府统计成为跨部门跨行业的庞大业务部门；另一方面，反映社会经济运行情况的宏观数据必须由政府统计部门公布，政府统计部门成为唯一权威的数据部门。由此带来两个不容忽视的问题：一是统计万能思想和数字包揽一切的思维方式，导致政府统计过分追求数据的尽善尽美，影响了统计工作本身的健康发展；二是统计部门独享数据权，在部门统计的数据存在问题而政府统计部门又无力核实并纠正的条件下，就会造成不合理数据得以合法化的事实，于政府统计信誉带来不利影响。

一定程度的非理性意识，主要表现在统计内容并不是由法律规定而是主要由政府统计部门本身来决定，并且这种决定有时与实际和需要存在严重脱节。即使在社会经济环境发生较大变化前提下，统计什么、怎样统计仍没有实质性的变化，其根源就在于一种难以抛弃的历史延续的怀旧情结。这种非理性思维导致三种结果，一是禁锢于传统的工作模式，使政府统计对不断变化的社会经济统计对象缺乏一种灵敏反映和把握的功效；二是统计内容与实际需要相脱节，统计的无用、有用的不统，造成统计工作效率下降和费用成本事实上的提高；三是由于调查范围主要由统计部门决定，调查经费缺少足够的法律支持，使得统计调查费用不足甚至根本没有经费。

（四）政府统计部门内部事权划分不合理

表现在地方各级政府统计部门只拥有对上级政府统计部门的业务制度的被动执行权，而没有与当地社会经济运行特殊情况相适应的灵活处置权。目前各级政府统计部门执行的都是自上而下统一设计的报表制度，从指标设置、表种样式到取数的途径方法，都有严格、统一的规定，地方政府统计部门无权进行大的变动。运行结果使人们产生一种统计的不需要、需要的不统计的消极印象。

（五）统计人才培养缺乏前瞻性

市场经济是一种竞争性经济，而这种竞争，说到底就是一种人才的竞争。统计部门要在竞争中立于不败之地，就既要拥有统计人才的数量优势，更要拥有能左右竞争局势的人才质量优势。这种优势，表现在统计人员不仅具有脚踏实地、勤奋刻苦、实事求是的勇气，而且具有锐意进取、不断创新、辩明是非的灵气，更要具有统筹规划、探索问题、化解矛盾的才气。但目前政府统计部门的人才队伍建设不容乐观。从人才进入看，呆板的编制管理和相对偏低的报酬待遇，影响到高素质人才的及时补充，使统计人才出现老化趋势。从人才使用过程看，不仅缺少严格的业务技能上的再教育制度，而且千篇一律的业务制度，磨平了统计人员的创新欲望和灵气，使统计工作给人留下机械呆板的印象。从人才退出机制看，目前实行的实际上是一种以自愿为基础的退出机制，这种机制既不与工作者的工作态度相联系，更不与工作者的工作能力和工作效率相挂勾，从而影响到统计人才队伍深度和厚度形成。

二、以科学发展观为统领，全面改革统计体系和方法

统计部门贯彻落实科学发展观，就是要以科学的思想、科学的视野、科学的手段来统领和解决统计的发展路径和发展方法。针对现行政府统计系统存在的问题，我认为，改革应该从以下四个方面入手：

（一）进一步明确科学发展观指导下的统计工作原则

这一原则，必须符合科学发展观的基本要求，必须充分考虑社会发展对统计部门提出的基本需求，必须充分考虑统计工作效率的提升和社会形象不断改善。具体而言，这些原则，必须主要通过以下方面来体现。

一是中立性原则。将政府统计定位于“公共信息基础设施”地位，做到统计在不受到任何外来因素人为干扰的情况下，以服务社会为最高目标。中立性包含了三个层面的要求，一是对微观数据和个人数据的保密性要求，以保护市场条件下微观行为主体的利益，调动微观单位如实反映其生产经营情况的积极性和社会公众参与政府统计活动的广泛性。二是统计制度方法、数据来源状况、数据质量和评估结果的透明性要求，通过政府统计部门对统计数据的科学诠释，以实现对统计生产全过程的社会监督。三是政府统计部门对信息的公开性和公平性要求，即在相同的时点、以相同的指标、向全社会相同的数据。

二是专业集中原则。即以业务工作性质为标志，对统计活动在部门之间进行科学划分。专业集中决不意味政府统计一揽天下，而是政府统计在主导社会统计活动前提下对整个统计工作的有序整合。专业集中包括三层含义。第一层是政府统计部门对全社会统计工作在标准、分类、制度和方法上的宏观指导与管理。第二层是政府统计部门自身对重大的宏观经济总量指标的具体统计。第三层是业务主管部门对以机构本身的调查为基础的或与具体业务活动难以分离的统计指标所进行的集中统计和管理，如劳动部门对劳动力市场的统计，金融部门所进行的金融统计等。

三是区域分权原则。也就是说，在统一分类、统一标准、统一原则的前提下，要重视和发挥各级统计部门的再设计功能，上级政府统计部门在制度设计时要为下级政府统计部门预留空间，给各级以适当的灵活性，下级政府统计部门可以根据本地实际情况充实统计内容，改进调查方法，以更好地满足多层次管理的需要。

四是合法化原则。即政府统计的工作范围应该由法律法规来确定；法律保护被调查者的权利不受任何统计调查的干扰；有关调查的费用应当在统计调查之前由有关的法令来确定；被调查者不履行有关回答义务的应有明确的法律处罚条款。换句话说，各项统计活动必须在法律法规的框架内进行并受法律法规的严格保护。

五是整体协调原则。这是保证政府统计部门内部资源配置科学、机构之间工作和信息沟通顺畅、对外效能发挥最大化的基本前提。遵循整体协调原则，要求我们必须认真处理好政府统计部门内部机构之间的关系，处理好政府统计部门与统计调查的实施者以及与调查者之间的关系，确保任何一项调查任务的出台，都必须考虑调查实施范围内社会经济发展的实际情况，考虑被调查者的承受能力，以保证各项调查任务的顺利实施。

（二）对统计工作框架进行重新整合

新的统计工作框架，必须保证在既定的管理体制之内，部门的工作权责能够得到合理履行，在管理体制发生变化或即将发生变化的情况下，部门的工作权责能够完成有效调整。要做到这一点，必须解决好三个问题：

一是业务工作的开展必须以资源的充分占有为基础。也就是，任何一项业务工作的开展必须要有与此配套的人员、组织和经费作保障。因为市场经济条件下，行政指令的效能将逐步弱化，社会活动的动力将更多地来自于对等基础上的一种利益追求。要保证新时期统计任务的完成，必须摈弃既要马儿跑又不让马吃饱的小农意识，改革目前统计业务经费总包干的作法，实行一种真正意义上的项目预算管理，谁组织调查，谁筹措经费，消除调查一线单位资源占有不足的担忧，使其能集中精力，优质高效地把调查工作做好。

二是统计信息服务必须以社会需求的充分满足为最高目标。政府统计任务的完成是以统计部门对一定份额社会资源的占有为前提条件的，这种占有决不是某个人或某个机构的恩赐，而是社会根据统计工作的价值标准在全社会范围内对资源进行的一种取舍和分配。从这层意义上讲，统计工作并不是满足统计部门对自我工作成果的欣赏，而必须以社会需求的充分满足为最高目标。不能满足社会需求的统计，就不是一种有价值的统计，更不是一种符合科学发展要求的统计。

三是政府统计工作的开展必须以健全的法律为手段。这就要求我们以市场经济条件下统计工作不断发展为目标，对现行的统计法律法规进行一次全面修订和补充。完善后的法规体系，既要对统计部门的机构、人员、经费等管理工作做出明确的界定，又要对业务工作范围、统计调查方法以及统计服务方式等做出具体规定。特别是对调查者和被调查者的权责要进行科学划分，使二者具有一个相对平等的法律地位。要通过统计法律法规的不断完善，使政府统计工作有法可依、违法可究。

（三）对统计制度方法进行全面改革

这种改革，应该集中体现在三个方面：

一是统计分类标准国际化。按照国际通行标准，对我国统计分类标准进行新的修订，如采用联合国制定的产品分类标准，联合国委托其它国际组织制定的住户消费支出分类标准、政府支出目的分类标准等，以保证我国统计体系的科学性和统计数据的国际可比性。

二是统计指标设计国际化。在统计指标设计方面，国际上较为先进的思路是：力求指标的轻型化设计，以减轻被调查者的成本负担；扩张统计推算的范围和手段，以换取被调查者对统计工作的支持配合程度。但目前我国政府统计在指标设计时，缺少的正是这种从被调查者立场出发的逆向思维。指标求全求细，表式越多越繁，从而加大了调查单位的工作负担，逐渐诱发了社会对统计工作的抵触情绪。

三是统计调查方法国际化。科学的做法应该是，在普查的基础上，实行一种抽样调查和科学推算相结合的方法体系。抽样调查是一种已被理论和实践双重证明的科学方法，但这种方法要得以科学运用，必须要有区域性和专业性的详细结构资料为基础。而这种资料主要由普查工作来提供。但在对待普查工作上，目前政府统计部门陷入了一种误区，即没有把普查真正看成是为抽样调查提供基础服务的重要方式，相反把普查看成是验证全面报表数据准确程度的基本手段，导致普查整体设计不佳，过多过频，项目设定以专业统计为参照，给基层单位带来一种新的事实上的负担。正是因为普查设计指导思想上的偏差，使普查结果不敢用或不能用，更有甚者，不把普查作为探求被研究总体的全面情况和结构情况来对待，而将其视为改善部门工作条件的幌子来利用，破坏了普查工作的严肃性和科学性。因此，现有普查体系必须打破划地为牢的专业利己主义思潮，按照普查程序和对象的相近性进行新的整合，并依据既满足抽样调查需求又避免新的重复和浪费的原则，尽最大可能加大普查的间隔周期。对普查间隔期内数据的获取，原则上采用抽样的方法，或利用普查所得到的若干系数推断而得。

（四）将数据质量作为衡量统计工作价值的最高标准

由于信息服务的最终归宿是进入各个层面的决策过程，并且服务效能要通过信息参与决策过程的具体程度来体现，因此统计信息质量至关重要。可以说，统计部门这道理那道理，搞准数据才是硬道理。虚假的统计数据比没有统计数据的危害更大，统计部门只有把数据搞准，统计工作的价值才能为社会所公认。