房管处工作科学发展观调研报告

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2007年5月1日《物权法》颁布实施，是保护私产的明确法律体现，具有里程碑意义。与之相适应，《房屋登记办法》于2008年7月1日起实施，对房屋登记进行了更加严密、更加细致、更加严格的规定。我市的房屋登记工作经过长期的探索和实践，总结了一套较为完善的经验和做法，在各个时期为经济建设服务、保护当事人合法权益等方面，都发挥了一定了积极作用。但对照《物权法》和《房屋登记办法》的要求，尤其是社会经济迅速发展的新形势，人民维权意识普遍增强，各类涉房经济案件大量产生，对房屋登记工作的要求越来越严格。我们现在的房屋登记工作，无论从软件程序到硬件设施，从内部业务理顺到工作人员配备都存在差距和不足，阻碍了房屋登记工作的健康可持续发展。

一、当前房屋登记工作面临的问题

（一）房屋登记系统问题

《房屋登记办法》的颁布实施，坚持“登记为民”原则，注重可操作性，方便人民群众办理登记，如登记依申请而启动，明确登记时限，对登记申请人必须进行告知等；确立和细化了登记簿制度，明确了登记簿的内容和形式；合理界定了登记机关权限，有利于提高登记效率；细化了《物权法》规定的登记类型，对《物权法》确定的预告登记、在建工程抵押权登记和最高额抵押权登记、更正登记等登记类型做了具体化规定，更具有可操作性。

以上各种规定，都需要我们切实落到实处，才能真正发挥应有的效用，这不仅是贯彻落实国家法律法规的要求，更是提高自身素质、保障登记安全、维护社会稳定的迫切需要。其中，针对建立房屋登记簿这一核心要求，各地都在原来登记系统的基础上开始了房屋登记簿的建立工作，烟台市也为此开发了全新的登记系统。我市目前在这方面面临着极为严峻的形式，原有的登记系统不完善，无法满足建立房屋登记簿的要求，只能自己摸索手动建立登记簿，工作效率低，无法形成完善的房屋登记系统，也无法完成原来大量登记数据的建立工作，造成房屋登记簿的数据不齐全，不规范，严重影响了房屋登记工作的质量和安全。

同时，由于没有统一的房屋登记系统，房屋的预售备案、房屋抵押等工作都难以统一起来，案件的受理和审批工作也相互分离，不仅增加了大量的重复工作，降低工作效率，更重要的是不能建立统一的房屋登记信息，造成房屋登记的误判，产生不稳定因素。

（二）房产档案管理问题

房产档案目前由市城建档案馆管理，在房产档案管理上主要面临以下问题：

1、部分档案没有做到一户一档

一户一档是房产档案管理的基本要求，如果不能做到一户一档，房产档案就无法体现房屋的产权现状，往往造成产权归属的误判。目前房产档案的管理普遍存在这一问题，一处房产具备几套档案，甚至抵押档案也是单独立档，互不联系，根本无法确定哪一套档案记录的是该房屋的当前所有权人。《办法》实施以后，需要逐步建立房屋登记簿，而房产档案是建立登记簿的重要数据来源。目前房产档案的现状显然不符合数据准确的要求，使房屋登记簿的建立困难重重。一旦因为房产档案的混乱造成登记簿的错误，导致经济损失，我局必将依法承担赔偿责任。

2、没有建立分丘分幅的管理模式

分丘分幅、以图管档的档案管理模式是房产档案管理最科学、最有效的管理模式。目前房产档案只是简单地放入档案柜，办理一批存放一批，全市各个区域的房产档案混在一起，同一栋楼的各户档案分散在整个库房中，难以实现档案的统计分析及利用。比如，因城市规划需要调阅我市某一区域的所有房产档案，目前只能先到现场逐户调查产权人姓名，根据姓名到档案馆逐户调阅，往往几天时间也不能完全调出。而如果采用分丘分幅的存档模式，同一区域的房产档案都集中在同一个档案柜，只需在规划图上划定范围，立刻可以找到该区域内所有房产档案的存放位置，可以极大提高工作效率，更不会出现错误或遗漏。

（三）商品房预售管理问题

为切实规范商品房预售行为，保护交易双方的合法权益，各地都采取各项措施，以加强对预售资金的监管为根本，实现市场的平衡与稳定。烟台市房管局自2003年起开始了该项工作，目前已取得很好效果。我市2008年起，房管处开展了商品房预售备案工作，仅为整套工作程序的一个环节，严格来讲管理工作尚未真正运作，可能产生的后果是：一些企业无证售房、更改设计、面积不足；一些小区配套设施不完善、工期延误；一些企业收取预收资金后，不积极为业主办理产权证书，引起不稳定因素；一些小区物业管理跟不上，体现在收费标准、服务项目和质量不达标的方面；同时，预收资金监管不到位，将可能发生抽逃资金等现象，对市场秩序危害极大。

（四）房屋登记历史遗留问题

2008年下半年，我们集中力量对规划区范围内房屋登记的历史遗留问题进行较为全面的调查摸底。调查中发现存在两大类问题，一类是由于历史原因，房产证未办到个人名下，另一类是已办理了个人房产证，但由于不同因素，无法上市交易。涉及问题总户数为8650户，其中，开发商开发建设的小区产生问题4454户，机关、企（事）业单位自建或购买民房产生问题1240户，驻城村房屋产生问题2956户。

房屋登记中产生历史遗留问题原因是多方面的，甚至相互交叉。主要有以下五种：

一是土地原因。有的在开发建设前没有取得土地使用权，或土地手续不齐全；有的机关、企（事）业单位购买民房，分配给本单位职工，由于户籍与土地政策冲突，无法办理房产证；有的驻城村利用宅基地搞开发，对外出售，导致房产证无法办理，或已办理房产证后无法上市交易。

二是规划问题。有的项目没有办理规划手续便开发建设；有的规划审批手续与土地审批手续不一致；有的实际建设超出规划审批手续许可的范围，等等。

三是建设手续不齐全。主要涉及工程开工、建筑质量、人防工程等。

四是政策因素。我市的房地产业管理是随着法律、法规、政策的不断完善而逐步走上正规的。具体讲，直到1998年《城市房屋权属登记管理办法》实施以后，房屋登记管理工作才逐步步入正常轨道。1998年10月市政府召开会议，要求房屋登记中出具土地手续，我市才逐步完善房屋登记中的土地管理。同时，还存在一种情况，相关职能部门对解决历史遗留问题曾出台过政策，集中清理过部分违章行为，但由于政策传达或政策理解等因素，违章建设单位没有及时申请办理，使问题积压下来。而在统计的8650户问题中，土地问题占48%。

五是少数的人为因素。极少数项目，在办理房屋登记过程中，采取欺瞒等手段办理了相关手续，随着工作的深入开展，问题显现出来，最直接的后果是已办理房产证的住户不能上市交易。

房屋登记历史遗留问题，是引发房产相关社会不安定因素的根源，也严重制约了房屋登记工作的完善与发展，是群众反映最直接、最迫切的问题。

（五）房屋登记体制建设问题

目前我局从事房屋登记相关工作的单位科室有局业务科、房地产管理处、城建档案馆，开发办还涉及商品房预售许可的审批工作。随着《物权法》、《房屋登记办法》（突出房屋登记簿法定效力的作用，以及中间环节“无缝对接”

、办事效率的最大化提高等要求的提出，现行房屋登记体制面临着以下问题：

1、登记簿的法定效力难以实现

《物权法》规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，自记载于不动产登记簿时发生效力，即登记簿是房屋权利归属的法定依据，房产证只是权利人享有房屋权利的证明；不动产登记簿由登记机构管理。同时，房屋登记类型包括国有、集体两大项登记，五大类型，30多个小项，每一小项登记均有不同要求，登记工作繁琐而复杂。但均需作到针对登记的事项、内容等询问申请人，并做笔录归档保留；均需作到将登记事项、内容记载于登记簿。

在现有的房屋登记体制下，受理案件的工作人员见不到登记簿，无法作到依据登记簿询问申请人有关登记事项、内容等，也无法做询问笔录，无法根据登记簿登记事项、内容等要求申请人提供相关资料，无法确定申请人申请登记的房屋是否已进行了查封登记、预告登记、异议登记、抵押登记、预告抵押登记及在建工程抵押登记等，难以做到准确受理。

2、房屋登记效率受到很大制约

目前我市房产登记案件由业务科受理，由房管处现场勘查、审核、审批。而业务科与房管处没有实现集中办公，业务科受理案件后只能等半天或一天后集中送往房管处，这样在客观上就造成案件办理的滞后，不能做到受理即开始办理。目前，我们的办证承诺时限为5个工作日，而传件与转件就要占去20%—40%，不利于效率的进一步提高。《办法》中规定的异议登记办理时限是1个工作日，而目前的工作机制仅接送案件就至少需要1—2天，根本无法达到规定要求。其他登记类型也会因为案件的传接占用了较多的时间，造成实际工作时间的紧张。尤其对异议登记、查封登记、房产证遗失登记等需要即时办理的登记，势必因工作机制问题导致登记不及时，极有可能产生法律纠纷，我局也会承担相应的法律责任。

3、房屋登记簿建立及信息系统建库工作难以开展

目前房产档案由市城建档案馆管理，在房屋登记系统的建设过程中，对房产档案进行标准化整理，建立规范的文本档案库及电子档案库，是登记系统建设中最基础、最核心的工作，需要大量的人力、物力和时间，对成果的质量也有严格的要求，需要确保100%的准确无误。这些工作都需要由房地产管理处组织专业技术人员进行，因此协调房产档案的管理体制也是目前亟需解决的问题。

（六）村镇房屋登记问题

1、体制不理顺。目前，建成区的三个街道区域内所有房屋登记（包括该区域内集体土地房屋登记），均由市建设局直接受理当事人申请，直接派工作人员现场勘查，调查笔录，完成内审外查后给予登记发证；而另8处镇街的集体土地房屋登记工作自2005年8月后，市房地产管理处只增加了业务量，人员编制並没有随之增加，现该处负责房屋登记工作的工作人员共11人，尚不足烟台市其它县市区房屋登记机构工作人员平均人数的半数，在这种情况下，2005年8月起的村镇集体土地房屋登记工作只能沿用以往模式，即由各乡镇村镇建设办公室受理案件，申报资料初审，然后现场勘查，再将资料报至市房地产管理处，该处只能做到形式审查，一方面无法确认资料真伪，另一方面对现场的实际状况並未真正掌握，只能以各村镇建设办公室的审查结果作为依据进行登记並发证。村镇建设办公室隶属于各乡镇政府，受诸多因素制约，审查结果时有纰漏，影响了登记工作的正常开展。

2、办公经费和办公设施匮乏。目前，我市各镇街财政对于村镇房屋登记都不拨付办公经费，村镇建设助理员都是自己负担给老百姓办理房产证所需要的交通费、燃油费、通讯费等相关费用。同时，缺乏工作必需的办公设备，如电脑、数码照相机、交通工具，有的乡镇甚至不为村镇建设办公室配备办公电话，长期以来，不但给村镇建设助理员造成很大的经济负担，而且打击了村镇建设助理员的工作积极性。

3、工作人员严重不足。由于市房地产管理处只增业务不增人员编制，只能继续依靠村镇建设办公室办理各镇街的房屋登记业务。而各镇街一般只设置一名村镇建设助理员，多的有大辛店镇、潮水镇、南王街道也只有2人，还要负责村镇规划、新农村建设、村镇公用事业等业务，而且多数村镇建设助理员还担任其他职务；由于我市乡镇合并，乡镇规模大幅扩大，少则五十个自然村，多则过近二百个自然村，而村镇建设办公室人员並未增加，原来小乡镇的村镇建设助理员要负责已增至两倍、三倍的大镇的实地勘察房屋、测量绘图、填写表格等大量的工作，加上还要负责到市建设局业务科交件、拿证等工作。工作量相当大，人手明显不足，尤其是距离偏远的乡镇。

4、历史遗留的管理漏洞。以前房屋登记程序不严谨，管理不完善，造成一些房屋登记问题。大的方面有：（1）1993年全市乡镇房屋普查换证时，没有及时收回1985年颁发的房产证，造成“一房两证”问题。根据市政府《转发市建委关于更换农村房产所有正意见的通知》，1993年在我市所有的乡镇进行农民住宅普查换证，但是当时只是颁发了新的房产证，并没有收回1985年颁发的房产证，造成了许多房屋出现了“一栋房屋拥有两个房产证”的现象，这给房屋登记管理工作带来了许多问题，如法院查封了1993年的房产证，但是房屋权利人利用1985年的房产证进行转移登记。（2）1993年房产证转移登记、变更登记、遗失补证登记后，原来房产证的存根没有及时注销，造成“一房两档”问题。“一房两档”的问题给房屋登记和档案管理造成了许多弊端，如对房屋抵押、房屋查封的档案管理造成许多漏洞；房屋过户后，原房屋权利人利用原房屋档案补办房产证等问题。若因此类问题造成工作上的错误，我们单位将要面临经济赔偿等法律责任。

5、村镇建设助理员业务培训工作不到位。各镇街的村镇建设助理员分散不均，而且身兼数职，很难集中培训。由于缺少必要的培训，村镇建设助理员在日常工作中常常出现绘图、填写表格错误和漏报资料的现象，从而造成退件。这不但成倍增加了村镇建设助理员的工作量，而且也打击了村镇建设助理员的工作热情。

6、责任不明确。由于村镇建设办公室隶属于各镇（街）政府，其人员编制也属于当地政府，而国家规定，登记机构即建设局所属的市房地产管理处要为最终的登记结果负责任，所以一旦登记失误、错误，登记机构就要为此买单。而目前在我市各镇街村镇建设办公室，客观上存在人员缺乏、经费设备不助等因素，更重要的是主观上落实责任不理顺，工作人员在具体的工作中责任心不强，审查资料不彻底，现场勘查不认真，表现在：有的受理业务案件不见当事人，随意性大；有的现场勘查不严肃，根本不到现场；有的办人情案件，违规操作。部分业务案件房管处在复审时能够及时发现处理，而大部分案件如有漏洞市房管处仅凭形式审查並发现不了。如某镇街村建设办公室没有按照要求见到房屋卖双方当事人，仅凭买方提供的双方当事人的身份证就给审核盖章，结果买方提供的是假身份证，造成极恶劣的影响。此类问题不发生则已，一旦发生就很难收拾，群众反映很强烈。

二、规范房屋登记工作的对策

针对以上六方面问题，现提出如下意见及对策：

（一）对于房屋登记系统问题，应加强房屋登记软硬件基础设施建设，提高技术水平。

一是配合《房屋登记办法》的深入实施，及时更新引进房屋登记软件系统，解决原有软件功能落后、效率低下的状况，尽快组织人力物力投入到系统建设中去，提高登记质量，提高服务水平。二是加大投入，报请建设局党委，购置一批先进的仪器设备，完善登记基础条件，提高房屋登记效率。当前我市房屋登记基础设施薄弱，面对房地产市场的迅猛发展，以及日新月异的先进科技手段，房屋登记工作在更新基础设备、改进工作手段方面已经严重滞后。对此，应在科学论证的基础上，尽快着手基础仪器设施的更新工作，配置用于房屋登记系统的服务器、计算机、扫描仪、内网设施等硬件，用于房屋面积测绘的gps定位系统、测距仪、绘图计算机、绘图仪等设备，从基础上提高房屋登记技术水平。

（二）对于房产档案管理问题，应采取以下措施：

1、实现档案分区分丘管理

（1）房产档案管理的分区分丘及编号，均参照土地宗地图进行。房产档案的分区分丘管理按照“房产区—房产分区—丘—幢—房”五级进行。

（2）房产区：将××市划分为几个房产区，按照城区、各村镇区域进行划分，在房产档案库房中划定相应的区域，用于存放相应房产区的房产档案。各房产区进行统一编号，作为房产区号。

（3）房产分区：每一个房产区划分多个房产分区，城区按照土地街坊图进行划分，村镇按照行政村进行划分。在房产档案库房的各房产区中划分房产分区，用于存放相应房产分区的房产档案。同一房产区的各房产分区进行统一编号，作为房产分区号。

（4）丘：每一个房产分区划分多个丘，按照宗地进行划分。属于同一住宅小区的几块宗地，或同属一村农居房的小块宗地，可根据实际情况划分为一个丘。在房产档案库房的各房产分区中划分丘，用于存放相应丘的房产档案。同一房产分区的各丘进行统一编号，作为房产丘号。

（5）幢：每一丘中的每一幢房屋划分为一幢，在档案库房中相应丘中进行划分，编排幢号。

（6）房：每一幢房屋分为若干户房，在档案库房中的相应幢中划分每一户房的档案存放位置，用于存放该户房产的所有档案资料。

通过对全市房屋进行五级划分，确保了每一户房有一个系统的、唯一的编号。同时，通过对档案库房进行相应的五级划分，使全市每一户房屋在档案库房中都有一个唯一、固定的对应位置，层次分明，条理清晰，管理科学，且能确保档案的唯一性、准确性，同时最大程度地增强了档案的利用效率。

2、实现档案一户一档

通过上述做法对档案库房进行了五级划分，建立了档案管理的整体框架，为实现一户一档奠定了基础。下一步工作是将现有的房产档案进行整理，逐步将每一户房产档案“充实”到划分好的框架之中。

（1）新登记的房产档案

新登记产生的房产档案，按照上述五级编号进行整理，归入档案库房中的相应位置。

属于初始登记的，直接进行归档。

属于转移、变更登记的，提出上一份房产档案，与新档案合并后进行归档。上一份档案仍为转移或变更登记的，逐一提出上一档案，直至初始登记档案，一起合并为一份档案后归档。

属于抵押、查封、遗失、预告等各类登记的，提出房产档案，按上述要求进行整理、合并，与抵押、查封等相应的登记档案资料合并后归档。

（2）原有房产档案

新登记产生的房产档案按照上述要求整理归档后，原来存放的房产档案不会再增加，原有档案的整理工作应同时进行。

原有档案是按照登记时间的先后顺序进行存放的，因此应该从最后办理的档案开始，从后向前逐步推进，从最大程度上确保整理的档案为最后登记的产权人，保障房产档案的准确性。

档案整理的基本步骤：从最新的档案开始，对每一份档案按照要求逐一提出上一份档案，直至找到初始登记档案，合并为一份完整的档案；然后，按照要求进行五级编号，做好记录后进行归档。

（三）对于商品房预售管理问题，要在三个方面加强管理。

一要抓好商品房预售许可。商品房预售许可是允许开发公司预售商品房的行政许可，是介入商品房预售管理的第一步，也是最关键的一步。做好商品房预售许可工作，一方面要严格审查预售项目的各项手续，审慎发放预售许可；另一方面更要严密监控违规售房，无证售房，使预售许可真正成为规范市场的有力手段。

二要抓好预售资金监管。预售资金监管是商品房预售管理的核心步骤。房地产开发公司进行商品房预售的根本目的在于资金的周转利用，同时，缴纳的购房款也是广大购房户的核心利益，一旦这部分资金出现问题，后果不堪设想。而我市长期对商品房预售进行粗放管理，资金监管工作更是没有实质性的实施，这是今后亟待解决的重要问题。房管处对该项工作进行了严密的论证讨论，制定了预售资金监管的有效方法与步骤，争取能够尽快使该项工作进入实质的实施阶段。

三要抓好商品房预售合同监管。商品房预售合同备案管理是商品房预售管理的重要手段。商品房预售合同备案和预售资金监管相辅相成，一面约束开发公司不能挪用资金、一房多卖，一面约束购房者不能私卖炒房、哄抬房价，共同构成了完善的商品房预售管理体系。商品房预售合同备案管理制度自2008年7月实施以来，已经初步显现出成效，为建立完善的商品房预售管理体系奠定了坚实的基础。

（四）对房屋登记历史遗留问题的对策

解决房屋登记历史遗留问题，要遵循以下基本原则：

尊重历史、实事求是的原则。对时间跨度较大的项目，建议不能以现行的政策来衡量，而应用历史的眼光看待，政策把握应当立足当时。有的项目在调查过程中，当事人谈了很多当时的道理，且有可信的证据，建议尊重客观理由和客观存在，予以办理。

认真甄别、宽紧适度的原则。所有项目不能一概而论，要仔细勘察，对发生时间较近，明显违反政策的项目，要在相应尺度内予以惩处。

从速解决、一次办结的原则。鉴于解决历史遗留问题的根本目的，建议限期办理解决，政策许可范围内的尽量尽快解决，以防一拖再拖，继续积压。立足客观实际，针对不同问题，制定切实可行的政策办法，一次性解决问题，不能“留尾巴”，又产生新的问题隐患。

（五）对于房屋登记体制问题，应探讨建立规范的集中办公体制。

集中办公体制，即统一登记程序、统一办公场所、统一记载于登记簿，实现案件的受理、审批、登记、收费、发证、归档等各项业务集中办理，真正实现“一条龙”工作标准。集中办公在硬件上应具备相应的案件受理窗口、案件审批办公场所、房产档案库房、登记收费窗口、缮证发证窗口等五大部分，在软件上应具备流畅的传接程序，完善的管理机制。

集中办公体制的建立，一是可以规范房屋登记簿管理制度，实现登记业务的统一管理，避免登记错误的赔偿，符合《物权法》、《房屋登记办法》等法律法规的实施要求；可以对房产档案直接进行规范化管理，杜绝工作漏洞，尽最大限度的规避登记风险。二是可以解决案件传接的滞后问题，做到受理即开始办理，即避免案件的“抢办”现象，又可以缩短20%—40%的登记时间，提高工作效率。三是可以做到即时询问申请人相关问题，更好的为申请人办理房屋登记提供方便，符合《办法》要求，提高收件质量。

（六）关于加强农村集体土地房屋登记的对策

要将集体土地房屋登记发证工作切实管理起来，并不断加以规范，必须解决人员问题。首先是人员的责任心，形成错案追究的长效机制。其次是人员的业务素质，提高工作人员的办案水平。第三是解决人员短缺的问题，配备足够的人手。第四是解决办公条件差的问题，不断提高办事效率。

建议一：争取市组织人事部门支持，尽快理顺管理体制，根据乡镇规模配备3到4人专职负责村镇房屋登记管理工作，该办公室隶属市建设管理局，为市房地产管理处的派出机构，为其配备必要的办公设备，包括电脑、数码照相机、测量工具、交通工具等，彻底解决村镇房屋登记普遍存在设备缺乏、人手不足、职责不明的问题。

建议二：加大考核力度，提高认识。将村镇房屋登记工作纳入政府考核体系，增强乡镇政府重视程度，增强乡镇建设助理员的责任心，不断提高各镇街到办公人员的工作效率和办事质量。